Datovým schránkám jsou právě dnes čtyři roky, základním registrům rok

Původně měly být datové schránky financovány úplně jinak, než dnes. Jednotlivé datové zprávy v nich měly být uchovávány neomezeně dlouho, a ne mazány po 90 dnech. Základní registry měly občany informovat, a ne před nimi informace skrývat.

Skoro se tomu ani nechce věřit, ale je to tak: datové schránky nás svým povinným používáním oblažují již plné čtyři roky. Poprvé totiž byly spuštěny 1. července 2009. A o tři roky později, k 1. červenci 2012, byly spuštěny i základní registry.

Obojí je určitě vhodnou příležitostí k malému ohlédnutí. Chtěl bych se v něm pokusit o určité srovnání původních záměrů a deklarovaných představ s dnešní realitou a přitom ukázat, co všechno se změnilo. Tedy alespoň v následujících oblastech:

• „rozfázování“ a „načasování“ jednotlivých projektů eGovernmentu: mělo být jiné, než jaké skutečně bylo (základní registry měly být spuštěny dříve, stejně jako eSbírka a eLegislativa atd.)
• model financování datových schránek měl být úplně jiný
• odlišné mělo být i fungování datových schránek (například jednotlivé datové zprávy neměly být mazány po 90 dnech, jako je tomu dnes)
• pro podnikající fyzické osoby (OSVČ) měly být datové schránky dobrovolné, nově jsou fakticky povinné
• základní registry měly občany informovat o tom, kdo se na ně vyptával v základních registrech, a také na co konkrétně (nově ale byly tyto informace z výpisů odstraněny)

Původní představy byly „velké“

CzechPointy, datové schránky i základní registry jsou součástí velkolepé vize eGovernmentu, se kterou přišel již koncem roku 2006 Ivan Langer, tehdy současně ministr vnitra i ministr (záhy zrušeného ministerstva) informatiky. Následně, již jen jako ministr vnitra (které převzalo gesci v oblasti ICT) svou vizi rozpracoval a začal postupně naplňovat.

Nejprve přišly na řadu CzechPointy (první byl spuštěn na Praze 13 v březnu 2007), a následovat měly datové schránky a základní registry. Stejně tak ale měly být realizovány další součásti celé „velkolepé vize“: elektronické občanské průkazy, eSbírka, eLegislativa, a také takové věci jako autorizovaná konverze dokumentů či osobní čísla (jako bezvýznamové identifikátory, nahrazující rodná čísla).

Původní představa byla taková, že vše bude realizováno společně a najednou. Již jen proto, že jde o vzájemně provázané věci. Jenže vše potřebovalo nezbytnou legislativní oporu (příslušné zákony), a jejich schvalování přes veškerou snahu (a také „sílu“ resortu vnitra) přeci jen nešlo tak hladce, jak se původně předpokládalo. A tak se realizace rozpadla do několika etap, resp. fází.

Datové schránky

Dnes již víme, že datové schránky byly formálně spuštěny k 1.9.2009, a fakticky k 1.11.2009. „Fakticky“ kvůli tomu, že teprve ke druhému termínu byly skutečně aktivovány ty datové schránky, které si jejich držitelé neaktivovali sami (a teprve pak jim začaly  skutečně fungovat). 

Podmínkou pro spuštění datových schránek bylo přijetí zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi, který fungování datových schránek definoval. Tento zákon byl současně jedním z mála, které byly novelizovány ještě před svou účinností, přesněji k samotnému okamžiku své účinnosti (k 1.7.2009) – například pokud jde o způsob financování datových schránek (viz dále).

Osobní čísla

Zmiňovaný zákon č. 300/2008 Sb. se původně měl jmenovat „o elektronických úkonech, osobních číslech a autorizované konverzi dokumentů“ (návrh), nicméně ona „osobní čísla“ z něj nakonec vypadla. Přitom ono bezvýznamnové „osobní číslo“ (nenaznačující ani věk, ani pohlaví) mělo být náhradou za „významové“ rodné číslo (které vypovídá o věku i pohlaví), a mělo být současně používáno i pro potřeby identifikace fyzických osob v rámci služeb eGovenrmentu. Mimo jiné mělo být takovéto osobní číslo i identifikátorem datové schránky fyzické osoby.

Náhrada rodného čísla není dodnes jednoznačně vyřešena. V základních registrech se používá složitý systém agendových identifikátorů, datové schránky mají vlastní systém identifikátorů, a občané by se vůči veřejné správě měli identifikovat zejména sériovým číslem toho kusu plastu, který představuje jejich elektronický občanský průkaz (který ale vůbec není elektronický).

Zajímavým konkrétním dopadem může být i to, že při absenci osobního čísla není jasné, jaký bezvýznamový identifikátor dávat do kvalifikovaných certifikátů, aby byl jednoznačně určen jejich držitel. To pak vede některé orgány veřejné moci k tomu, aby odmítaly přijímat elektronicky podepsaná podání (s podpisem založeným na kvalifikovaném certifikátu od akreditované certifikační autority). Místo toho vyžadují, aby jim podepisující osoba dopředu (a dosti složitě) prokázala, že jde o její certifikát. Ve svém důsledku to pak způsobuje to, že datové schránky se (alespoň pro podnikající fyzické osoby)  stávají povinné – viz dále.

Základní registry a občanské průkazy

Zpět ale k celkovému pohledu: spuštění základních registrů bylo odloženo. Původně měly být spuštěny v pilotním provozu k 1.7.2010, a rok testovány (takže do ostrého provozu měly přejít 1.7.2011). Pak došlo k odkladu spuštění základních registrů na 1.7.2012, a to rovnou do ostrého provozu.

Tento termín se již podařilo dodržet, ale fakticky byl první rok „ostrého“ provozu základních registrů jen jakýmsi „postupným nájezdem“ – protože napojování agendových informačních systémů na základní registry probíhalo teprve postupně, a dodnes není zcela dokončeno.

Také vydávání nových občanských průkazů se zpozdilo. Původně měly být nové občanky vydávány k 1.7.2010, a tedy současně se spuštěním (pilotního provozu) základních registrů. Což mělo svou logiku, protože tyto nové průkazy neměly být ani tak nosičem vlastních údajů o svém držiteli, jako spíše ukazatelem do základních registrů. Protože řada důležitých údajů se měla „přestěhovat“ do registrů, a na samotném průkazu již neměly být uvedeny.

Nakonec došlo k určitým korekcím této představy a některé údaje na průkazu přeci jen zůstaly, byť jen dočasně a volitelně (jako například bydliště). Jiné údaje, jako například rodné příjmení, ale skutečně zmizely, a jejich absence je zdrojem nepříjemných problémů (například při žádostech o výpis z rejstříku trestů).

Hlavně ale bylo vydávání nových elektronických občanských průkazů odloženo na 1.1.2012. A to jednu chvíli hrozil odklad jejich vydávání až na rok 2014, protože vnitro na ně nemělo peníze. Za zmínku přitom určitě stojí i skutečnost, že jejich přídomek „elektronické“ je odvozován nikoli od toho, že by se nějak využívaly jejich elektronické funkce – ale od toho, že údaje se z těchto průkazů přestěhovaly do základních registrů, a právě v nich jsou uchovávány v elektronické podobě. Dobře patrné to je na tom, že většina nových „elektronických“ průkazů byla vydána bez čipu, a je tedy skutečně jen pouhým „kusem plastu“.

eSbírka, eLegislativa

Součástí původních plánů českého eGovernmentu, se kterými přišel ještě v letech 2006 a 2007 tým Ivana Langera, byly také projekty eSbírky a eLegislativy. Nejprve měl být přijat zákon o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, a také novela jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu, vše s předpokládanou účinností k 1.1.2010. Ke stejnému datu měl nabýt účinnosti zákon o Svodu platných právních předpisů (který by umožnil převést do elektronické formy i již existující zákony).

Leč nestalo se, žádnou eSbírku ani eLegislativu dodnes nemáme. Byť myšlenka na jejich zřízení nyní znovu ožívá. Naštěstí jsou k dispozici dobře fungující zdroje z privátní sféry, a to jak placené, tak i dostupné zdarma (sám používám zejména Zákony pro lidi).

Jak a kolik se mělo platit za datové schránky?

Pojďme nyní zpět k datovým schránkám, které mají právě dnes své čtvrté narozeniny. Konkrétně k tomu, jak se měnily představy o jejich financování.

Pokud se podíváme do důvodové zprávy k verzi (budoucího) zákona č. 300/2008, která byla v roce 2008 předložena Poslanecké sněmovně, najdeme zde následující zajímavou pasáž:

Předpokládá se, že náklady na vybudování informačního systému datových schránek, rozeslání přístupových údajů a vybavení konverzních míst odpovídající technikou budou činit 1 400 mil. Kč, z nichž 15% (210 mil. Kč) bude hrazeno z rozpočtové kapitoly Ministerstva vnitra. Zbylých 85 % (1 190 mil.) by podle předpokladů mělo být hrazeno ze strukturálních fondů Evropských společenství v rámci Integrovaného operačního programu Smart administration. Uvedená celková částka zahrnuje rovněž náklady na první rok provozu. Předpokládané náklady na přizpůsobení či pořízení systémů spisových služeb a elektronických podatelen u obcí jsou 63 mil. Kč.

Původní představa tedy byla taková, že stát jednorázově zafinancuje vybudování informačního systému datových schránek (ISDS), načež bude moci mít výrazně levnější jeho průběžný provoz. Navíc s tím, že na jednorázové investice bude čerpat 85% z prostředků EU, takže sám zaplatí jen 15 procent. Konkrétně oněch 210 mil. Kč.

Dopadlo to ale jinak. Ministerstvo vnitra se nakonec dohodlo s Českou poštou, coby provozovatelem ISDS, na jiném modelu: na nákupu služeb. Tedy na tom, že jednorázové investiční náklady ponese Česká pošta, která je „rozpustí“ do ceny poskytovaných služeb. Především do ceny za každou jednotlivou datovou zprávu.

Z pohledu státu to znamenalo, že nemusel nic investovat do samotného budování informačního systému datových schránek. Ale zato ho pak přišel podstatně dráže samotný provoz datových schránek. Na kolik, to ukazují následující údaje, čerpající ze závěrečných účtů rozpočtové kapitoly MV ČR:

·         2009: 171 878 000 Kč (zdroj)

·         2010: 975 781 000 Kč (zdroj)

·         2011: 925 819 000 Kč (zdroj)

·         2012: 840 000 000 Kč (zdroj)

Pokud tyto částky sečteme, dostáváme se na necelé tři miliardy (2 913 478 000 Kč), které datové schránky zatím spolykaly. Za letošní rok (2013) by to mělo být již méně, konkrétně 500 milionů, protože na letošek se vnitro konečně dohodlo s Českou poštou na paušálním způsobu zpoplatnění za přenos datových zpráv.

Kolik by býval stál celý průběžný provoz systému datových schránek, pokud by zůstalo u původního modelu (investice do vybudování ISDS a pak nižší náklady na provoz), dnes už nezjistíme. Dovolím si ale vyjádřit názor, že by to bylo výrazně méně, než kolik se za celý systém datových schránek platí dnes.

Navíc je zde ještě jeden důležitý aspekt, který souvisí se způsobem čerpání unijních peněz: Unie poskytuje oněch 85% jen na investice, nikoli na samotný provoz. Jinými slovy: kvůli změně modelu financování (na „žádné investice, ale vyšší provozní náklady“) jsme museli zaplatit vše sami. Unijní peníze se dařilo čerpat až na připojování orgánů veřejné moci k datovým schránkám.

A nejen to: když se dnes stát snaží rozšířit používání datových schránek i na soukromoprávní komunikaci mezi privátními subjekty (což původně nechtěl), onou vyšší cenou za každou jednotlivou datovou zprávu vše prodražuje i privátním subjektům. Mimochodem, Česká pošta si za své Poštovní datové zprávy stále účtuje jednotkové ceny, naposledy účtované státu. Konkrétně 14,13 Kč (vč. DPH) v případě smluvních klientů (s měsíčním paušálem 24,20 Kč), či dokonce 18 Kč při placení pomocí kreditu.

Přitom i sám stát měl s financováním provozu datových schránek problémy, přičemž náklady mu připadaly neúměrně vysoké. Například bývalý (ale možná i budoucí) ministr vnitra Martin Pecina kritizoval vysoké ceny za datové zprávy jako „neskutečné“, které „jeho hlava nebere“. A s nadsázkou konstatoval, že datové schránky „jsou dražší než dálnice“.

Stát svého času dokonce chtěl, aby uživatelé datových schránek platili za odesílané datové zprávy sami (což u OVM bylo i součástí úplně první vize, ještě před novelu zákona č. 300/2008 Sb. k 1.7.2009). Ale pro velký odpor tento záměr nakonec opustil.

Datové zprávy nemazat! Ani po 90 dnech.

Další velmi zajímavou skutečností je to, že podle původních představ měly být datové zprávy uchovávány v datových schránkách trvale. Vyplývá to opět z důvodové zprávy k (budoucímu) zákonu č. 300/2008, tak jak byl v roce 2008 předložen do Poslanecké sněmovny:

Datové zprávy budou v informačním systému datových schránek zůstávat (pokud nebudou vymazány uživateli) po celou dobu života datové schránky – správce však nebude ručit za čitelnost veškerého obsahu datových zpráv po celou tuto dobu.

Toto se změnilo teprve k 1.7.2009 novelou zákona č. 300/2008 Sb. (zákonem č. 190/2009 Sb.), kdy ministerstvo vnitra dostalo zmocnění stanovit vyhláškou  dobu, po kterou mají být datové zprávy uchovávány (a pak bez milosti mazány). Následně byla tato doba určena vyhláškou na dnes platných 90 dnů. A uživatelé naopak nemají možnost zprávy ve své schránce (předčasně) mazat.

Důsledky jsou vcelku zřejmé: otevírá se tím prostor pro Českou poštu, aby mohla nabízet svou komerční službu Datový trezor (kterou také v poslední době „aktivně inzeruje“, skrze samotné datové schránky). Samotným uživatelům datových schránek tím naopak vzniká problém: co a jak dělat, aby datové zprávy, ale hlavně samotné dokumenty v datových zprávách, byly „použitelné“ i za určitou dobu, řekněme jednotek let? Co a jak pro to musí dělat?

Je to součástí širšího, obecnějšího a dlouhodobě neřešeného problému celého českého eGovernmentu, který se označuje termínem „digitální kontinuita“. Pokud by stát, resp. resort vnitra zůstal u původního záměru s trvalým uložením datových zpráv v datových schránkách, řešení celého problému digitální kontinuity by se značně usnadnilo.

Jistě, znamenalo by to určité vyšší náklady na nezbytný úložný prostor. Jaké, to by bylo na podrobnější kalkulaci, i na zohlednění oné výše popisované změny s přechodem k modelu „platíme jen za služby“. Ale možná by to ani nemuselo být tak složité: kolik asi stojí úložná kapacita pro 10 MB, což je max. velikost datové zprávy? Navíc read-only a nakupovaná ve velkém? A to ve srovnání s cenou za přenos jedné datové zprávy?

Datové schránky: z dobrovolných postupně povinné

Další zajímavou změnou kolem datových schránek je jejich dobrovolnost: od počátku bylo deklarováno, že u fyzických osob (ať již podnikajících či nepodnikajících) bude jejich zřizování a používání dobrovolné.

Od té doby se již objevily některé pokusy udělat datové schránky povinné alespoň pro všechny podnikající fyzické osoby. Povedlo se to ale až jakoby nepřímo, a to poslanci Janu Husákovi (za TOP 09), který svým pozměňovacím návrhem změnil zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (stejně jako zákon č. 187/2006 Sb. o nemocenském pojištění). A to tak, že pro jednorázové podání přehledu k sociálnímu zabezpečení (Přehledu o příjmech a výdajích osob samostatně výdělečně činných na Českou správu sociálního zabezpečení) už od příštího roku připadá v úvahu pouze elektronická forma. A k jejímu odeslání bude OSVČ potřebovat datovou schránku (protože alternativa, v podobě použití rozhraní VREP, je pro něj ještě mnohem složitější). Podrobněji viz tento článek.

Základní registry: místo poskytování informací jejich skrývání

Na závěr si ještě připomeňme, co zůstalo z původních představ o přínosech základních registrů. Ve směru k občanům měly být jedním z hlavních lákadel roční výpisy, informující o tom, kdo a jak se na vás vyptával v základních registrech. Tedy kdo a kdy požadoval nějaké jejich údaje, v jakém rozsahu a z jakého důvodu.

Takovéto výpisy jsou zasílány automaticky jednou ročně do datových schránek těch, kteří je mají zřízené. Ti si je také mohou kdykoli vyžádat sami, a nemusí čekat na jejich automatické rozesílání. Naopak ten, kdo datovou schránku nemá, musí na CzechPoint – a tam si zaplatí za vystavení takovéhoto výpisu.

Problém je ale v tom, že stát záhy zjistil, že chce (či: potřebuje) chránit údaje o úřednících, kteří kladou dotazy do základních registrů. A tak v určitém okamžiku z poskytovaných výpisů odstranil to nejdůležitější a nejzajímavější: kdo se ptal (který konkrétní úředník či úřednice), ze kterého úřadu, na co konkrétně se ptal (rozsah požadovaných údajů), a také konkrétní identifikátory požadavku. Zůstal jen časový okamžik (zaokrouhlený na celé minuty), a identifikace orgánu veřejné moci, pod který tazatel a jeho úřad spadají (což je např. celé ministerstvo, pro všechny úředníky v jeho působnosti). A také odkaz na deklarovaný důvod dotazu.

To, co na výpisu zůstalo, pak sice postačuje k nasazení „brouka do hlavy“ (ve smyslu navození otázky: proč se na mne vyptával někdo z resortu vnitra?), ale už nepostačuje k efektivnímu dohledání toho, o jaký dotaz vlastně šlo. Takže i kdyby vás napadlo po tom pátrat, vaše šance něčeho se dopátrat je mizivá. Podrobněji viz tento můj článek zde na Lupě.