Zpoplatnění datových schránek: má to být ještě jinak
Záměr zpoplatnit odesílání datových zpráv přes datové schránky vyvolal bouři nevole. V rámci meziresortního připomínkového řízení si nikdo nebral servítky. Předkladatel návrhu nakonec ustoupil, ale jen v něčem: platit příspěvky budou jen orgány veřejné moci, nikoli občané a firmy. Platit se bude měsíčně přímo České poště, a ruší se možnost osvobození od placení příspěvku.
Koncem srpna jsem zde na Lupě poprvé psal o záměru státu přenést břímě plateb za používání datových schránek na jejich uživatele. Stalo se tak v návaznosti na usnesení vlády č. 563/2010, které požaduje:“„užívání datových schránek budou hradit koncoví uživatelé v rámci svých rozpočtových prostředků“. Bylo to v době, kdy teprve začínalo zkrácené meziresortní připomínkové řízení – a následná medializace celé kauzy očividně přispěla k tomu, že tento návrh nezapadl. Právě naopak, v meziresortním připomínkovém řízení se sešla celá řada velmi zásadních připomínek. A kupodivu to mělo efekt, když došlo k výrazné změně původního návrhu.
Jak zněl původní návrh?
Připomeňme si stručně, jak zněl původní návrh: že provoz informačního systému datových schránek (měsíční paušál ve výši 15 milionů Kč) bude nadále hradit resort vnitra, zatímco používání ISDS (dnes 18,05 Kč za každou datovou zprávu) bude nadále hradit stát, ze své rozpočtové kapitoly pro všeobecnou pokladní správu. Všichni, kteří odesílají datové zprávy, ale nově měli státu „přispívat“, formou příspěvku (fakticky v plné výši ceny za odeslání jedné datové zprávy). Tedy jak orgány veřejné moci (tj. úřady, ale třeba také notáři a exekutoři), tak i právnické osoby (firmy) a fyzické osoby (občané). Své „příspěvky“ přitom měli zasílat ministerstvu financí (jako jejich příjemci). Dále návrh počítal s tím, že resort financí by svým rozhodnutím mohl osvobodit od placení toho, pro koho by to bylo příliš zatěžující.
Fakticky by ale stát ušetřil jen na firmách a občanech, za které by už dále neplatil jimi odesílané datové zprávy. A pak na těch orgánech veřejné moci, které nejsou financovány ze státního rozpočtu (což jsou například notáři a exekutoři). Protože u ostatních by jim stát finanční prostředky nejprve ze státního rozpočtu předal, a pak si je zase vzal zpět.
Odhad úspor na straně státního rozpočtu zněl na cca 156 milionů, z čehož by cca 130 milionů připadlo na exekutory a 6,5 na notáře.
Protestují exekutoři
Právě exekutoři protestovali proti novému návrhu přes média. Začali upozorňovat na to, co jsem zmiňoval již v původním článku: že platby za odesílané datové schránky přenesou na své „zákazníky“. Tedy na lidi ve finančních potížích, na které je uvalena exekuce – a kterým by tato dodatečná zátěž ještě zhoršovala jejich situaci. Což je „poněkud“ v rozporu s konstatováním důvodové zprávy o tom, že
Novela zákona č. 300/2008 Sb. nebude mít sociální dopady ani dopady na specifické skupiny obyvatel (zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny), neboť tyto osoby za odesílání datových zpráv nebudou platit žádný příspěvek.
Osobně mne ale velmi překvapil odhad, se kterým exekutoři přišli: na jednoho dílčího dlužníka se má v rámci jednoho exekučního řízení jednat o 500 až 1000 Kč. V přepočtu na datové zprávy by to znamenalo od cca 27 do cca 55 datových zpráv. Opravdu tolik?
Důvodová zpráva přitom odhaduje, že exekutoři by v celém roce 2011 měli odeslat na 8,181 milionu datových zpráv (za které by zaplatili oněch cca 130 milionů Kč). Tento odhad zřejmě vychází z extrapolace dosavadního provozu v rámci ISDS, který exekutoři již generují. Pokud by pak na každého jednotlivého dlužníka v rámci jednotlivého exekučního řízení připadalo oněch 500 až 1000 Kč, jak dnes exekutoři odhadují, odpovídalo by to počtu 130 000 až 260 000 „dlužníkoexekucí“ za celý rok 2011.
Přitom podle samotné exekutorské komory bylo v roce 2007 nařízeno 427 800 exekucí, v roce 2009 již 554 128, a za rok 2009 již přes 718 tisíc. Což jsou nejen značně alarmující čísla, ale i čísla poněkud nekorelující s výše uvedeným odhadem objemu generovaných datových zpráv. Přitom i sami exekutoři argumentují tím, že již dnes jinou možnost než využívat datové schránky nemají. Takže rozdíl těžko může být způsoben tím, že datové schránky dosud nevyužívají v plné míře.
Protestují všichni
Exekutoři ale nebyli rozhodně jediní, kdo proti návrhu na zpoplatnění datových zpráv (přímo u odesilatelů) vehementně protestoval. V rámci připomínkového řízení, které proběhlo opravdu velmi rychle, se sešla řada zcela zásadních protestů. Dalo by se říci, že kdo se v připomínkovém řízení ozval, ten byl proti návrhu na zpoplatnění.
Zajímavé ale byly i konkrétní argumenty. Asi nejvíce bylo protestů od orgánů veřejné moci, argumentujících tím, že v jejich případě stát vůbec nic neušetří. Ba vlastně ještě zvýší náklady na to, aby peníze ze státního rozpočtu nejprve přidělil, a pak si je zase vzal zpět.
Další stanoviska pak poukazovala na to, že stát a jeho státní rozpočet přeci jen ušetří, ale jen díky tomu, že „přelstí“ orgány veřejné moci: již dříve jim snížil rozpočty na poštovné s argumentem, že u datových schránek za ně platí sám, přímo ze státního rozpočtu. Teď si stát počkal na to, až skončí „uzávěrka“ plánování rozpočtů pro rok 2011 (tj. až nebude možné vznášet nové požadavky na rozpočet příštího roku), a teprve poté přišel se záměrem nechat je platit za odesílání datových zpráv, a to již v roce 2011. Což je skutečně zajímavá finta, kterou stát uplatnil vlastně sám na sebe.
Jiným zajímavým argumentem bylo to, že v návrhu není nijak vymezeno či upřesněno, podle jakých pravidel bude resort financí určovat, koho od povinnosti platit osvobodí. Řada připomínkujících se shodla na tom, že osvobozeny by měly být právnické a fyzické osoby, pro které je odesílání skrze datové schránky dobrovolné – a jeho zpoplatnění by je výrazně demotivovalo od využívání datových schránek a s nimi souvisejících možnosti eGovernmentu.
Našli se ovšem i tací, kteří původní návrh pochopili jinak a přímo předpokládali, že osvobozeny budou naopak orgány veřejné moci – tak, aby nebyly zatíženy jejich rozpočty. Například z resortu spravedlnosti přišla tato připomínka:
Z předloženého materiálu jednoznačně nevyplývá, zda se bude povinnost hradit příspěvek vztahovat i na orgány veřejné moci, resp. zda budou tyto orgány od této povinnosti osvobozeny až vyhláškou Ministerstva financí (vnitra). Z navrženého textu se nicméně domníváme, že tomu tak bude.
Vypořádání připomínek
Předkladatel návrhu (MV ČR) vyhověl jedné velké skupině připomínek: té, která se týká absence pravidel pro osvobození od povinnosti platit poplatek. A tak v nové verzi návrhu již možnost osvobození není obsažena.
Současně předkladatel vyhověl těm připomínkám, které se týkaly právnických a fyzických osob a poukazovaly na rozpor se snahou motivovat tyto subjekty k využívání možností eGovernmentu: právnické a fyzické osoby proto vyjmul z povinnosti platit příspěvky za odeslané datové schránky. Povinnost platit příspěvek tak zůstala jen orgánům veřejné moci, a ty z ní již nemohou být osvobozeny. Původní formulace:
Na úhradě nákladů spojených se správou a provozováním informačního systému datových schránek se podílejí držitelé datových schránek zaplacením příspěvku za odeslání datové zprávy z jejich datové schránky (dále jen „příspěvek“).
tak byla nahrazena formulací:
Na úhradě nákladů spojených s provozováním informačního systému datových schránek se podílejí orgány veřejné moci zaplacením příspěvku za odeslání datové zprávy z jejich datové schránky (dále jen „příspěvek“).
Zdaleka nejpočetnější připomínka, požadující aby příspěvek neplatily (ze svých prostředků) ani orgány veřejné moci, ale vyslyšena nebyla, a skončila tak nevyřešeným rozporem celého návrhu. Předkladatel tento rozpor (a jeho nevyřešení) zdůvodnil tím, že ho vyřešit vlastně nemůže:
Uplatněné zásadní připomínky, které jsou předmětem rozporu
Připomínková místa Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo obrany, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo spravedlnosti, Český úřad zeměměřický a katastrální, Český statistický úřad, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Národní bezpečnostní úřad, Liberecký kraj, Plzeňský kraj, Ústecký kraj, Olomoucký kraj, Zlínský kraj, Jihočeský kraj, Moravskoslezský kraj, Královehradecký kraj, Svaz měst a obcí České republiky a Unie zaměstnavatelských svazů České republiky uplatnila obsahově obdobnou připomínku, jejímž předmětem je nesouhlas s hrazením příspěvku za odeslané datové zprávy orgány veřejné moci.
Stanovisko Ministerstva vnitra k této připomínce je následující:
Změna koncepce hrazení nákladů spojených s provozováním informačního systému datových schránek vyplývá z usnesení vlády č. 563 ze dne 11. srpna 2010, k návrhu příjmů a výdajů rozpočtových kapitol a státních fondů na rok 2011, kterým je Ministerstvu vnitra kromě jiného uloženo zpracovat návrh zákona, kterým se mění zákon č. 300/2008 Sb., a to v takové podobě, aby užívání datových schránek nově hradili koncoví uživatelé v rámci svých rozpočtových prostředků. Ministerstvo vnitra v rámci předkládaného návrhu zvolilo takové řešení, které nemá dopad na adresáty veřejné správy (fyzické osoby, podnikající fyzické osoby a právnické osoby) a které odpovídá účelu zavedení datových schránek jako nástroje elektronické komunikace zvyšující efektivnost a prokazatelnost doručování.
Vyřešení tohoto rozporu tak budou hledat další subjekty, které budou s návrhem pracovat. Nejprve vláda jako celek, a pak hlavně poslanci a senátoři. Protože právě oni budou mít poslední slovo (nepočítáme-li možnost veta prezidenta republiky, které ale poslanci také mohou přehlasovat). Vláda přitom chce požádat Poslaneckou sněmovnu o vyslovení souhlasu s návrhem již v prvním čtení, tak aby mohl být schválen a vydán ještě před začátkem příštího roku, na kdy je plánována jeho účinnost.
Co se dále mění?
Předkladatel vyhověl i některým dalším připomínkám, které se týkaly konkrétního způsobu placení příspěvku. Jeho příjemcem tak již nebude ministerstvo financí, jak bylo původně navrhováno, ale přímo Česká pošta, jako provozovatel informačního systému datových schránek.
Součástí návrhu je nově i jakýsi prototyp (předloha) vyhlášky, kterou by resort financí upřesnil způsob placení příspěvků. Ta určuje, že příspěvek by se měl platit měsíčně, a to bezhotovostně na účet České pošty. Ta by měla posílat fakturu (resp. vyrozumění o výši celkové úhrady) jednotlivým plátcům přímo do jejich datových schránek. Je to tedy řešení, které přenáší břímě nákladů na billing ze státního rozpočtu na Českou poštu.
Dále nová verze zohledňuje princip toho, že cena za jednu datovou zprávu, kterou si Česká pošta účtuje, klesá při dosažení určitého objemu přenesených zpráv. To v původním návrhu nebylo, ale nově již je – takže i příspěvek by měl klesat v čase tak, jako bude klesat i cena za jednu datovou zprávu.
Další zajímavé připomínky
Na závěr si ocitujme některé zajímavé připomínky, které se v připomínkovém řízení sešly.
Tak například ministerstvo zemědělství požaduje stažení celého návrhu jako nekoncepčního, a cestu k úsporám navrhuje hledat v „redefinici“ platby za každou datovou schránku:
[MZe] Považuje navrhované znění novely zákona za nekoncepční a požaduje jeho zpětvzetí. Navržená novela ohrožuje proces elektronizace veřejné správy. I kdyby se navrženou úpravou skutečně podařilo nějaké prostředky na podporu provozu ISDS shromáždit, vyvolané ztráty je mnohonásobně převýší. Domnívá se, že jedinou cestou, vedoucí reálně ke snížení provozních nákladů ISDS je redefinice platby za odeslání datové zprávy, hrazené provozovateli systému.
Současně se resort zemědělství vyjadřuje k navržené výši příspěvku a nebojí se konstatovat, že smlouva o provozování datových schránek je pro stát nevýhodná:
Domnívá se, že výše příspěvku neodpovídá „ekonomicky oprávněným nákladům“, ale vychází z dříve uzavřených dohod s provozovatelem ISDS. Přenášení následků podle všeho pro stát nevýhodně uzavřené smlouvy bez předchozí snahy o redefinici výše úhrad za podání datové zprávy na uživatele systému povede k masovému rušení datových schránek fyzickými osobami. Navržená úprava pravděpodobně zvrátí důležitý vedlejší efekt spojený se spuštěním ISDS: stoupající efektivitu doručování fyzickým osobám provázenou klesajícími finančními náklady na služby držitelů poštovní licence.
Hned několik připomínek se snaží změnit používání datových schránek orgány veřejné moci z povinnosti na volitelnou možnost. Například ministerstvo práce a sociálních věcí to říká takto:
[MPSV] Nesouhlasí s navrženými změnami a považuje za nezbytné v návrhu zákona jednoznačně vyloučit povinnost používat datové schránky při komunikaci mezi orgány veřejné moci. Zásadní negativní dopad navrhované úpravy se bude týkat orgánů veřejné moci, které mají povinnost prostřednictvím datové schránky komunikovat.
Český statistický úřad to formuloval jinak, ale v zásadě ve stejném duchu. Požaduje totiž podmínit povinnost použít datovou schránku (ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb.) tím, že to bude ekonomicky výhodné:
„(1) Umožňuje-li to povaha dokumentu a je-li to ekonomicky výhodné, orgán veřejné moci jej doručuje jinému orgánu veřejné moci prostřednictvím datové schránky, pokud se nedoručuje na místě. Umožňuje-li to povaha dokumentu a je-li to ekonomicky výhodné, orgán veřejné moci doručuje dokument fyzické osobě, podnikající fyzické osobě nebo právnické osobě, má-li tato osoba zpřístupněnu svou datovou schránku, prostřednictvím datové schránky, pokud se nedoručuje veřejnou vyhláškou nebo na místě.
Ale třeba resort životního prostředí upozorňuje na to, že pokud by došlo ke snížení intenzity provozu datových zpráv, soukromé subjekty by se mohly „hojit“ na státu kvůli svým investicím do změn svých spisových služeb. A ještě hůře by to mohlo dopadnout u projektů EU, čerpaných na datové schránky:
Upozorňuje, že pokud dojde ke snížení komunikace přes ISDS, mohou si soukromé subjekty nárokovat na ČR náklady, které investovaly do informačních systémů spisových služeb. U projektů financovaných z EU by nedošlo ke splnění kritérií a tyto finanční prostředky by se musely vracet.
Osobně oceňuji i snahu ČÚZK řešit již v této novele další problémy datových schránek. Konkrétně známou nejasnost kolem okamžiku, ke kterému je doručeno podání, činěné orgánu veřejné moci:
[ČÚZK] Nad rámec navrhované novely požaduje upravit § 17 odst. 3 následovně: „(3) Dokument, který byl dodán do datové schránky orgánu veřejné moci, je doručen okamžikem dodání do datové schránky. Dokument, který byl dodán do datové schránky fyzické osoby, podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby, je doručen okamžikem, kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k dodanému dokumentu.“
Reakce předkladatele byla také neméně zajímavá: že tento problém (týkající se přímo zákona) prý v praxi nečiní potíže (jedna taková potíž je k vidění zde), a je „vyřešen“ pouhým stanoviskem poradního sboru ministra vnitra:
Navrhovaná změna má dopady do příslušných procesních předpisů a vyžadovala by rozsáhlejší legislativní úpravu i v dalších právních předpisech. Namítaný problém, který však nečiní v praxi problémy a zajištění jeho jednoznačné aplikace v praxi bylo podpořeno výkladem poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu (závěr č. 84 ze zasedání konaného dne 14. 12. 2009), bude řešen v rámci další novelizace zákona č. 300/2008 Sb.
Inu, jiné problémy musí počkat, když o peníze jde vždy až na prvním místě. A šetřit se přeci musí, ať to stojí, co to stojí.