Historie naší liberalizace, díl XV: Magické datum 1.1.2001

V našem povídání o liberalizaci telekomunikací jsme dospěli až k datu 1.1.2001, u kterého je vhodné se na chvíli (na jeden díl) zastavit. Toto datum se totiž mělo stát nejvýznamnějším mezníkem v celé historii liberalizace našich telekomunikací - okamžikem "plné liberalizace" celého telekomunikačního sektoru. Tak to bylo stanoveno již v roce 1994, když se náš stát poprvé rozhodoval jak dál s rozvojem telekomunikací - a rozhodl se jít vpřed dvěma odlišnými cestami: postupnou liberalizací "ostatních" služeb (zejména datových), a zachováním monopolního prostředí v oblasti veřejných hlasových služeb až do konce roku 2000. Toto rozhodnutí také bylo fakticky naplněno.

K 1.1.2001 se měly obě cesty spojit a celý náš telekomunikační trh měl být v té době plně liberalizován - což nikdo nikdy formálně nezpochybnil. Jak to ale nakonec dopadlo? Jak vypadal náš telekomunikační trh k 1.1.2001?

Proč se vlastně liberalizuje?

Při posuzování míry liberalizace našeho telekomunikačního trhu je vhodné mít na paměti, že celý tento proces se neodehrává z nějakých formálních důvodů. Nejde v něm o to, aby si někdo ve svém seznamu úkolů mohl odškrtnout jeden z úkolů, který mu někdo jiný uložil. Liberalizace se dělá proto, aby přinesla konkrétní efekty. Těmi jsou: větší a širší nabídka telekomunikačních služeb, za nižší ceny, možnost výběru na straně zákazníka, větší vstřícnost na straně poskytovatele služeb atd. Celá podstata liberalizace je přitom založena na přesvědčení, že těchto cílů se nejlépe dosáhne prostřednictvím působení konkurence na trhu, pouze s určitým "dohledem" (na dodržování korektnosti a pravidel volné soutěže, na koordinaci číselných plánů, správu frekvenčního spektra atd.), a nikoli kultivací monopolu a direktivním řízením celého sektoru.

K faktickému působení konkurence však nestačí pouze odbourat formální bariéry, bránící vstupu nových subjektů na trh. Takovéto bariéry skutečně byly odstraněny, skrze udělování potřebných licencí pro provozování telekomunikačních sítí a poskytování telekomunikačních služeb nově nastupujícím alternativním operátorům (ve druhé polovině roku 2000, po vydání a nabytí účinnosti nového telekomunikačního zákona).

Problém je v tom, že pro dosažení kýžených efektů liberalizace (možnost volby, větší dostupnost služeb, nižší ceny) je třeba aktivně podpořit působení konkurence na trhu, na kterém je již etablován jeden konkrétní operátor - dříve v pozici monopolního operátora, nyní v pozici operátora dominantního. Faktické podmínky pro jeho působení na otevřeném telekomunikačním trhu jsou ale podstatně odlišné od podmínek, které mají jeho nově nastupující konkurenti. Dominantní operátor například může těžit z již existující uživatelské základny, získané z dob předchozího monopolního působením, či z existence infrastruktury, vybudované a zaplacené za jiných než tržních podmínek. Naproti tomu jeho konkurenti musí teprve investovat a postupně si vytvářet nezbytné zázemí pro své působení, samozřejmě již za plně tržních podmínek.

Celkově zde tedy existují asymetrické podmínky pro působení různých subjektů na otevřeném trhu, což brání jeho rozvoji směrem ke splnění cílů liberalizace. Právě tuto asymetrii je proto nutné vhodně vyrovnat, tak aby se maximalizoval efekt vzájemného konkurenčního působení - aby "nově nastupující" měli šanci konkurovat dominantnímu operátorovi a dokázali nabídnout své služby co největšímu okruhu zákazníků. Proto se v této souvislosti hovoří také o tzv. asymetrické regulaci, jako o jedné z forem vyrovnání nestejných podmínek (neboli o regulaci, která je přísnější a více omezují vůči dominantnímu regulátorovi a méně přísná a méně omezující vůči nastupujícím alternativním operátorům).

Anti-asymetrická regulace?

Místo asymetrické regulace jsem se však před magickým datem 1.1.2001 (a bohužel i po něm) setkali s přesně opačným působením. Tedy s působením, které nevyrovnávalo šance a neminimalizovalo rozdíly, ale naopak tyto rozdíly fixovalo či dokonce ještě zvětšovalo.

Před 1.1.2001 se jednalo především o odklad volby operátora v síti dominantního operátora (o dva roky), který alternativní operátory zbavil možnosti nabízet své služby koncovým zákazníkům z řad soukromých osob. Snad netřeba dodávat (viz minulé díly), že se tak stalo společnými silami vlády (která odklad do zákona zařadila) a poslanců, kteří jej schválili.

Po 1.1.2001 zase vláda přidělila dominantnímu operátorovi (Českému Telecomu) exkluzivitu v oblasti celé veřejné správy, skrze zakázku na vybudování a provozování komunikační infrastruktury veřejné správy (stalo se tak rozhodnutím vlády, nikoli na základě výběrového řízení). Tím vlastně vláda zakázala přístup alternativním operátorům k velké a významné skupině potenciálních zákazníků (a těmto zákazníkům zase odebrala možnost výběru). Posléze získal Český Telecom i zakázku na připojování škol k Internetu - sice v rámci výběrového řízení, ale takového kde kritériem bylo jak dobře bude využito komunikační infrastruktury veřejné správy budované Telecomem (na hodnocení podle tohoto kritéria však již nedošlo, protože všechny konkurenční nabídky byly vyřazeny z formálních důvodů ještě při tzv. otevírání obálek).

Asymetrie i ve vyjednávání

Dalším z konkrétních projevů nestejných (asymetrických) podmínek při působení na otevřeném telekomunikačním trhu jsou rozdílné vyjednávací pozice operátorů, kteří usilují o uzavření propojovacích dohod (obecně jakýchkoli dohod). Pro nově nastupující alternativní operátory je uzavření dohody nezbytnou podmínkou pro možnost nabízet smysluplné služby, a tudíž jsou velmi motivováni se dohodnout. Dominantní operátor naopak takovéto dohody k poskytování svých služeb (téměř) nepotřebuje, a tudíž není příliš motivován k jejich co nejrychlejšímu uzavření. Naopak, v jeho bytostném zájmu, coby podnikatelského subjektu, je uzavření takovýchto dohod co nejvíce oddalovat a protistraně vnutit takové podmínky, které jí co nejvíce ztíží její fungování.

Jaký byl stav k 1.1.2001?

Pravda, na "asymetrii ve vyjednávacích pozicích" pamatuje telekomunikační zákon svými konkrétními ustanoveními a povinnostmi kladenými na dominantního operátora, a v neposlední řadě i existencí nezávislého regulátora, který má v případě problémů právo (i povinnost) zasáhnout. Působení těchto "pojistných mechanismů" je ale komplikováno řadou faktorů. Například již výše zmiňovanou "anti-asymetrickou regulací", či příliš krátkým odstupem mezi účinností nového telekomunikačního zákona a okamžikem otevření trhu - zde byl odstup pouze půl roku, zatímco dříve se za minimální odstup považoval celý jeden rok.

Jak jsme si již uvedli v předchozích dílech, alternativní operátoři si zažádali o nové licence okamžitě po účinnosti nového zákona, ale dostali je až za tři měsíce. Ihned sice začali jednat s dominantním operátorem o uzavření (pro ně nezbytných) propojovacích dohod, ale zde další měsíc a půl naráželi na neexistenci tzv. Referenční nabídky propojení (nabídky RIO), kterou měl Telecom vydat. Když ji nakonec vydal, obsahovala tak horentní cenové požadavky na poplatky za propojení (viz minulé díly), že to pro alternativní operátory bylo zcela nepřijatelné.

Proto se alternativní operátoři obrátili na nezávislého regulátora (Český telekomunikační úřad), se žádostí o urychlený zásah do jejich vzájemného sporu (resp. nedohody na uzavření propojovací smlouvy).

ČTÚ si sice dal určitou dobu načas, ale nakonec, 27.12.2000, tedy doslova pár dnů před magickým datem 1.1.2001, vydal svůj verdikt - jednajícím stranám nadiktoval metodiku, podle které měli vypočítat příslušné poplatky za propojení (podrobněji viz minulý díl). Do konce roku 2000 se samozřejmě již nestihlo tuto metodiku úspěšně aplikovat a dospět k alespoň jedné z tolik kýžených propojovacích dohod.

Do prvého roku otevřeného (či snad liberalizovaného?) telekomunikačního trhu jste proto vstoupili bez jediné uzavřené propojovací dohody mezi dominantním operátorem a některým z nově nastupujících alternativních operátorů. O nějakém působení faktické konkurence, či dokonce o přínosech liberalizace (v podobě zvýšení dostupnosti, možnosti výběru a nižších cen) se tak nedalo ani mluvit.

Uzavření první propojovací dohody si vyžádalo ještě jedno cenové rozhodnutí regulátora, a ještě dva měsíce dalšího jednání (na straně operátorů) a čekání (na straně zákazníků). Ale o tom až příště.