Historie naší liberalizace, díl X: Nový telekomunikační zákon

Přesně půl roku před otevřením telekomunikačního trhu, k 1.7.2000, nabyl účinnosti nový telekomunikační zákon. Podařilo se jej připravit až na třetí pokus a vydat doslova na poslední chvíli. Do jeho znění se ale dostala i některá ustanovení, zejména o odkladu tzv. volby operátora, která výrazně podkopala avizovanou liberalizaci.

Před plánovaným otevřením telekomunikačního trhu, ke kterému mělo dojít 1. ledna 2001, bylo bezpodmínečně nutné vydat zcela nový telekomunikační zákon. Do konkurenčního prostředí opravdu nebylo možné se vydat s původním telekomunikačním zákonem z roku 1964 - ten byl totiž šit na míru monopolnímu prostředí a jeho částečné novelizace (zejména zákonem č 150/1992 Sb. ze 24. dubna 1992) se týkaly hlavně "přechodných" věcí, jako je umožnění postupné privatizace a vstup zahraničního partnera . Pro otevřený telekomunikační trh, na kterém měla fungovat konkurence a volná soutěž, bylo nutné radikálně změnit celý regulační rámec - bylo například nutné vymezit v zákoně postavení nezávislého regulátora telekomunikačního trhu, celý proces udělování licencí, základní pravidla pro vztahy subjektů na otevřeném trhu, institut univerzální služby a způsob jejího financování atd., a současně s tím se maximálně přiblížit ke stavu v zemích EU a zdejším požadavkům. No a to již nešlo udělat pouhou další novelou stařičkého zákona z doby hluboké totality. Navíc bylo nutné nový zákon vydat s nemalým předstihem oproti datu liberalizace telekomunikačního trhu - tak aby zájemci o vstup na tento trh znali konkrétní podmínky, které na tomto trhu budou panovat, a s jejich znalostí mohli začít s investicemi a budováním své infrastruktury, tak aby s okamžikem otevření trhu již mohli začít nabízet své služby. Obvykle se jako minimální předstih uvádělo období 1 roku (nakonec se ale podřil jen 6-ti měsíční předstih).

První pokus o nový zákon - Skupina 98 a poslanec Zima

O potřebě nového telekomunikačního zákona vcelku nikdo nepochyboval. Problematičtější to ale již bylo s jeho konkrétní přípravou. Dlouho se totiž v oblasti telekomunikací nic nedělo, jako kdyby všichni zainteresovaní zřejmě měli plnou hlavu vstupu strategického partnera do SPT Telecom a možnosti vstupu alternativních operátorů do několika vymezených místních sítí (která exemplárně zkrachovala, kvůli nedostatku jasně definovaného a nediskriminujícího regulačního rámce).

Když se stále nic nedělo, začalo bít na poplach sdružení 16 expertů a podnikatelů v oblasti telekomunikací, ustavené v prosinci 1996 pod příznačným názvem "Skupina 98" (to proto, že jejich hlavním cílem bylo prosadit liberalizaci našich telekomunikací ve stejném termínu jako v EU, tedy k 1.1.1998). Právě Skupina 98 vypracovala na jaře 1997 první verzi nového telekomunikačního zákona.

Státní správa na to nakonec zareagovala přijetím vlastního harmonogramu prací na vládní verzi nového zákona. Později, pod taktovkou předsedy telekomunikační komise Poslanecké sněmovny Antona Zimy, se podařilo obě větve spojit a vypracovat společný návrh, který poslanec Zima posléze předložil do parlamentu jako svou poslaneckou iniciativu. Bohužel se mu ale již nepodařilo tento návrh také fakticky prosadit.

Druhý pokus - ministr Moos

V roce 1998, v průběhu příprav na první verzi zákona, došlo k tzv. Sarajevskému atentátu, který zamíchal kartami na naší politické scéně. Objevila se "úřednická" vláda Josefa Tošovského, ve které jako ministr dopravy a spojů působil přední odborník Petr Moos, jeden ze signatářů Skupiny 98. Také on cítil naléhavou potřebu nového zákona o telekomunikacích a inicioval práce na jeho novém návrhu (v návaznosti na předchozí neúspěšný návrh poslance Zimy). Návrh ministra Moose ještě stihl v létě 1998 projít legislativní radou vlády, ale mezitím již vstoupily do hry předčasné parlamentní volby a po nich i nová vláda.

Třetí pokus - vláda ČSSD

Nová vláda ČSSD se k potřebě nového telekomunikačního zákona přihlásila a stanovila si jako termín pro jeho přijetí konec roku 1999 (což korespondovalo s požadavkem na nejméně jednoroční předstih platnosti zákona oproti otevření trhu). Na novém návrhu však začala pracovat doslova "na zelené louce", bez návaznosti na předchozí návrhy.

První pracovní verze nového telekomunikačního zákona, navrženého sociálnědemokratickou vládou, byla připravena především lidmi z působnosti Ministerstva dopravy a spojů. Dostupná byla již počátkem května 1999, kdy také byla poslána k posouzení orgánům EU a posléze i zpřístupněna k připomínkovému řízení.

Z hlediska pozdějšího vývoje je zajímavé že tato verze, přesně v souladu se všemi předchozími deklaracemi o plné liberalizaci k 1.1.2001, nepočítala s žádným paušálním odkladem některých služeb - ani tzv. volby operátora a přenositelnosti čísel. Příslušný paragraf č. 78, který se této problematiky týkal, vypadal v prvním návrhu následovně:

Důležitý je zejména poslední bod č. 3, který nezavádí paušální odklad, ale dává nezávislému regulátorovi možnosti udělit odklad "v technicky odůvodněných případech".

Kritika první verze

K první verzi návrhu nového telekomunikačního zákona, z léta 1999, se sešla celá řada nejrůznějších připomínek. Z těch nejzávažnějších lze citovat (z tehdejších oficiálních připomínek APVTS a dalších organizací) například :

• Návrh plně netransponuje, nebo transponuje chybně relevantní principy a zásady obsažené v dokumentech EU. V celé řadě případů je návrh v rozporu s vládou schváleným věcným záměrem zákona a s dokumentem Národní telekomunikační politika. Všechna uváděná neplnění, rozpory či chybné transpozice lze dokladovat.
• Předloha je v podstatě návrhem zákona o samostatném ČTÚ a posílení jeho mnohdy zbytečně byrokratických kompetencí a rozhodovacích pravomocí, zatímco evropský trend směřuje k regulaci na základě dobrovolné a uvědomělé účasti regulovaných subjektů
• Návrh neobsahuje (v rozporu se schváleným záměrem zákona a Národní telekomunikační politikou) transparentní princip financování univerzální služby
• Zcela zmatečně a nepřehledně je koncipována část zabývající se problematikami otevřeného přístupu k síti a propojování (sem spadá mj. i problematika zpřístupnění místních smyček, poznámka autora)
• Jednou ze zásadních podmínek pro zavedení spravedlivé konkurence by mělo být rebalancování cen a odstranění křížového financování. Tím budou vytvořeny spravedlivé podmínky pro konkurenci v dnes lukrativních úrovních sítě (meziměstská a mezinárodní). Návrh zákona v rozporu s věcným záměrem a Národní telekomunikační politikou neobsahuje principy stanovení cen za telekomunikační služby ani cen za propojení. Způsob tvorby cen uvedený v návrhu zákona (tj. cenovým rozhodnutím Úřadu) je v rozporu jak s Direktivou 96/16, podle níž má být držiteli licence umožněno stanovit ceny na základě nákladů, tak se zákazem křížového financování.

Druhá verze návrhu ze září 1999

Pokud v předchozím výčtu hledáte to, co bylo telekomunikačnímu zákonu vytýkáno nejvíce - tedy odklad volby operátora a přenositelnosti čísel - pak je vhodné si připomenout a zdůraznit, že v první verzi návrhu, který byl předložen do připomínkového řízení a také poskytnut EU, se s žádným odkladem nepočítalo. Takovýto odklad se objevuje až ve druhé verzi návrhu, který přijala vláda na svém zasedání 29. září 1999.

Teprve v této druhé verzi návrhu zákona se objevila formulace paragrafu 78, poskytující dvouletý odklad dominantnímu operátorovi v jeho povinnosti poskytovat svým zákazníkům volbu operátora (oficiálně: výběr provozovatele) a přenositelnost čísel. Šlo o politické rozhodnutí, neboť příslušnou změnu paragrafu 78, bodu 3 si do návrhu prosadila vláda:

(3) Provozovatelé veřejných telekomunikačních sítí uvedení v odstavci 1 a 2 jsou povinni splnit povinnosti uvedené v odstavci 1 a 2 do konce roku 2002. Úřad je oprávněn v technicky odůvodněných případech udělit časově omezenou výjimku z této povinnosti.

Proč došlo k odkladu?

Odklad byl navržen i přesto, že do té doby žádný koncepční dokument vlády nezpochybnil termín plné liberalizace telekomunikačního trhu k 1.1.2001, resp. nepočítal s odkladem některé ze služeb, důležitých pro fungování otevřeného telekomunikačního trhu. Argumenty pro příslušný odklad nebyly formulovány zcela jednoznačně a explicitně, nejčastěji zazníval poukaz na to, že síť Telecomu není na něco takového dosud připravena a odklad je nezbytný proto, aby se připravit stihla. Pak je samozřejmě otázkou, proč se Telecom nepřipravil včas, když okamžik otevření telekomunikačního trhu byl znám již od roku 1994 (a místo toho v roce 1999 a 2000 Telecom dokonce omezil své investice, protože již neměl do čeho investovat).

Dalším argumentem těch, kteří odklad obhajovali, bylo to že volba operátora a přenositelnost čísel jsou jakýmisi "nadstavbovými" službami, které pro úplnou liberalizaci nejsou nutné. Poukazovali také na to, že ani EU nepožaduje jejich zavedení k datu liberalizace, ale povoluje dvouletý odklad. To ale není pravda, EU sama považuje zejména volbu operátora za zcela nezbytnou podmínku pro skutečnou konkurenci na telekomunikačním trhu a dvouletý odklad připouští pouze u jedné ze dvou možných variant této služby (u tzv. trvalé předvolby). Naopak u druhé varianty (volby operátora skrze individuální předvolbu) požaduje aby byla dostupná současně s otevřením telekomunikačního trhu - jinak že nemá ani smyl mluvit o konkurenci na tomto trhu. V nedávné době toto své stanovisko EU potvrdila v hodnotící zprávě ČR jako kandidátské země za rok 2001, když napsala:

Datum liberalizace (k 1.1.2991) bylo stanoveno již v roce 1994, ale služby výběru poskytovatele, které jsou životně důležité pro skutečnou konkurenci na trhu, byly neospravedlnitelně odloženy. To podkopalo otevření trhu a v některých ohledech poškodilo nové operátory. Poškodilo to zájmy spotřebitelů a také investorů ve společnostech, které soupeří s inkumbentem (Českým Telecomem), ve kterém má stát stále svůj podíl. Situace by měla být bez průtahů napravena.

Projednávání v Parlamentu

Návrh nového telekomunikačního zákona byl předán do parlamentu k projednání (jako vládní návrh zákona) již s popisovaným dvouletým odkladem. Poslanci a posléze senátoři navrhovali nejrůznější změny, včetně úplného zrušení odkladu. Nakonec se ale ve finální verzi zákona objevila jen malá změna oproti původnímu vládnímu návrhu: povinnost umožnit volbu operátora v jednodušší verzi, s individuální předvolbou, zákon odsunul jen do poloviny roku 2002. Druhou verzi volby operátora, s trvalou předvolbou, pak odsunul na samotný konec roku 2002, resp. na 1.1.2003.

V zákoně je sice vše formulováno jako nejzazší možný termín, s tím že v praxi může být vše realizováno dříve. Dnes, téměř na konci roku 2001, již je velmi pravděpodobné že dříve než v "nejzazším možném termínu" se nic neuskuteční.

Účinnost zákona

Nový telekomunikační zákon byl Parlamentem nakonec přijat, prezidentem podepsán a účinnosti nabyl k 1.7.2000, jako zákon č. 151/2000 Sb. Předstih jednoho roku oproti datu otevření trhu, považovaný za minimální, se tedy nepodařilo dodržet. Pouze půlroční odstup sice umožnil včas vydat telekomunikačním licence těm subjektům které o ně měly zájem, ale již nebyl dostatečný na to, aby majitelé nových licencí dokázaly uzavřít propojovací dohody s dominantním operátorem. Proto jsme do nového roku 2001, roku liberalizace našeho telekomunikačního trhu, vstoupili bez reálné konkurence na trhu. K důsledkům se dostaneme v dalších dílech.