Historie naší liberalizace, díl IX: Národní telekomunikační politika z roku 1999

Když česká vláda v roce 1994 přijímala svou první koncepci v oblasti telekomunikací (dokument "Hlavní zásady státní telekomunikační politiky"), bylo její největší starostí jak se vyrovnat s neuspokojivým rozvojem veřejné telefonní sítě. Proto také napřela svou pozornost právě do této oblasti a vše se rozhodla řešit na monopolní bázi - zachováním exkluzivity pro SPT Telecom až do roku 2001 (podrobněji viz 4. díl tohoto seriálu). Ostatní oblasti telekomunikací, zejména službám datového charakteru, nevěnovala tolik explicitní pozornosti a rozhodla se je postupně liberalizovat.

K tomu skutečně došlo, a zejména rozvoj mobilních komunikací a Internetu byl natolik bouřlivý, že zpětně ovlivnil plnění stanovených cílů v oblasti pevné telefonie. Doslova explodující poptávka po mobilních službách dokázala odvést pozornost zákazníků od služeb pevných telefonních sítí, což mělo za následek to, že zhruba kolem roku 1999 se nárůst nových HTS (hlavních telefonních stanic v pevné síti) zastavil a Telecomu se nepodařilo splnit vytčený cíl (zdvojnásobit do konce roku 2001 počet pevných stanic). Rozvoj Internetu a internetových technologií zase ovlivnil trh zavedením veřejných hlasových služeb na bázi internetové telefonie a jejich následnou "legalizaci" ve formě generálního povolení ČTÚ, které fakticky ukončilo exkluzivitu Telecomu na hlasové služby jako takové.

V roce 1999, když se vláda po pěti letech znovu vrátila ke své politice v oblasti telekomunikací, byla situace na trhu již podstatně jiná než v roce 1994. Propastný rozdíl mezi poptávkou a nabídkou v oblasti telefonních služeb už neexistoval, a na dveře doslova klepalo magické datum 1.1.2001, určené již v roce 1994 jako datum úplné liberalizace našeho telekomunikačního trhu. Vláda v roce 1999 toto datum a záměr plně liberalizovat trh potvrdila a začala se zabývat tím, co je pro tuto liberalizaci a následné fungování liberalizovaného trhu třeba udělat. Výsledek (v rovině koncepčních rozhodnutí) je obsahem dokumentu "Národní telekomunikační politika" (NTP), který posléze vláda přijala, dne 14.4.1999 svým usnesením č. 324.

Co je obsahem NTP?

Národní telekomunikační politika z roku 1999 ve svém úvodu obsahuje dvě obecněji laděné deklarace, které popisují význam přisuzovaný telekomunikacím:

Základní podmínkou pro trvalý celospolečenský a ekonomický růst v ČR je dynamický rozvoj telekomunikací.

Cílem NTP je uspokojování potřeb české ekonomiky, požadavků fyzických a právnických osob a zájmů státu na zajištění kvalitních, spolehlivých a široce dostupných telekomunikačních služeb za optimálních podmínek v rozsahu odpovídajícím vyspělým státům Evropské unie a světa s cílem zapojit Českou republiku do globální informační společnosti 21. století.

Obsahuje také následující důležitou větu:

V České republice bude dosažena plná liberalizace telekomunikací k 1. lednu 2001.

Pokud jde o konkrétní opatření, zde se Národní telekomunikační politika zabývala řešením následujících hlavních oblastí:

• Vytvořením nového regulačního rámce - zde šlo především o vydání nového telekomunikačního zákona, který bude v souladu v požadavky EU. To se podařilo přijetím zákona č. 151/2000, s účinností od 1.7.2000.
• Oddělením jednotlivých úloh státu v telekomunikacích:
• role tvůrce národní politiky, se zaměřením na dlouhodobé strukturální cíle včetně legislativy a mezinárodní spolupráce, měla zůstat (a skutečně zůstala) ministerstvu dopravy a spojů (MDS ČR)
• role národního regulátora telekomunikačního trhu (NRO) měla přejít na nezávislý orgán na úrovni orgánu státní správy, s kompetencemi vymezenými zákonem. Tímto orgánem se k 1.7.2000 stal Český telekomunikační úřad, transformovaný z pozice součásti MDS ČR (úseku č. 6) na samostatný a nezávislý orgán státní správy
• role vlastníka majetkových podílů v telekomunikačních společnostech měla zůstat ( a zůstala) na úrovni FNM.
• Zajištěním rozvoje regulačních mechanismů pro otevřený telekomunikační trh. Zde šlo zejména o plánování a přidělování omezených přírodních zdrojů (kmitočtů, čísel), zjednodušení postupu udělování licencí (autorizací), stanovení propojovacích pravidel, zkvalitnění regulace cen, o zajištění nákladové orientace cen pro telekomunikační služby s regulovanými cenami, o vytvoření mechanismu transparentního financování univerzální služby a harmonizaci s mechanismy EU.

Pokud jde o podporu a "pěstování" liberalizovaného telekomunikačního trhu, zde Národní telekomunikační politika cituje princip "otevřeného přístupu k síti" (ONP - Open Network Provision), který chce použít pro vznik a podporu konkurence a volné soutěže na telekomunikačním trhu. Současně s tím si klade za cíl

dokončit liberalizaci telekomunikačního trhu, což umožní vstup nových telekomunikačních provozovatelů a poskytovatelů telekomunikačních služeb na trh telefonních služeb poskytovaných v pevné síti a vytvoří podmínky pro vznik konkurenčního prostředí …

Pokud jde o samotný pojem "otevřeného přístupu k síti" (ONP), jeho podstata je naznačena v příloze k Národní telekomunikační politice, kde se píše:

Jedná se zejména o naplňování konceptu otevřeného přístupu k síti (ONP, Open Network Provision), který usnadňuje přístup nových provozovatelů ke stávající infrastruktuře a koncovým uživatelům podle harmonizovaných podmínek. Harmonizace síťových rozhraní, podmínek užívání a zpoplatnění je založena na principech objektivity, transparentnosti a nediskriminace

Lze pod tím rozumět něco jiného než později tolik diskutovanou možnost volby operátora (carrier selection) a tzv. zpřístupnění místních smyček?

Ruku v ruce s tím ale Národní telekomunikační politika akcentuje potřebu posílit v době otevřeného trhu regulaci (prováděnou nezávislým regulačním orgánem), o které explicitně říká že:

musí být transparentní a pouze tam, kde je to nutné a nezbytné, musí podporovat volnou hospodářskou soutěž a chránit oprávněné zájmy státu a omezené přírodní zdroje

Domnívám se, že jde o poněkud nešťastnou formulaci, a že ve skutečnosti autoři měli na mysli to, že regulace má být aplikována jen tam, kde je to nezbytně nutné - a že pokud už přeci jen je aplikována, má být aplikována tak, aby sledovala zájmy státu, podporovala volnou hospodářskou soutěž a řešila problém s přidělováním neobnovitelných zdrojů. Jedním z významných detailů je i požadavek na sloučení dříve oddělené věcné a cenové regulace telekomunikací (dříve totiž vnitrostátní tarify regulovalo ministerstvo financí, zatímco věcnou regulaci zajišťoval ČTÚ ještě jako součást ministerstva dopravy a spojů.

Jak se podařilo vše naplnit?

Dnes, s odstupem více jak dvou let od přijetí Národní telekomunikační politiky, je možné hodnotit jak se podařilo ji naplnit. Vytvoření nového regulačního rámce proběhlo, skrze vydáním nového telekomunikačního zákona. Stejně tak proběhlo úspěšně i ustavení nezávislého regulátora. Bez problémů se také zdá být licenční politika (vydávání licencí), snad až na zdržení zapříčiněné pozdější účinností telekomunikačního zákona. Zdařilo se také rozdělení kompetencí (ministerstvo, ČTÚ jako národní regulátor a FNM).

Problematičtější to již je s naplněním záměrů v oblasti regulace. Zde nejsou dosud uspokojivě vyřešeny například otázky financování univerzální služby či celá oblast propojování a poplatků za propojení, kde vše vzniká víceméně "za pochodu" (ale je třeba uznat, že je to nesmírně složitá problematika a těžko ji bylo možné vyřešit apriorně, od zeleného stolu, bez přímé vazby na reálný vývoj situace).

Největší problém?

Největší problém, či spíše největší "rest" celé Národní telekomunikační politiky, spatřuji v tom že se nepodařilo naplnit její záměr

dokončit liberalizaci telekomunikačního trhu … a …vytvořit podmínky pro vznik konkurenčního prostředí

či heslo z přílohy NTP:

Nejdůležitějším úkolem dlouhodobé strategie NTP je plná liberalizace telekomunikačního trhu v ČR a podpora volné soutěže.

Samotná Národní telekomunikační politika vůbec nehovoří o jakémkoli odkladu liberalizace některých telekomunikačních služeb vzhledem k datu 1.1.2001, či o tom, že by některé telekomunikační služby byly podstatné pro liberalizaci a jiné byly naopak "nadstavbové" a jejich uvolnění nebylo nutné pro úplnou liberalizaci trhu. Přesto k takovémuto odkladu došlo - telekomunikační zákon č. 151/200 Sb., přijatý v návaznosti na Národní telekomunikační politiku, odložit dominantnímu operátorovi (Českému Telecomu) povinnost zavést možnost volby operátora v obou variantách této služby i tzv. přenositelnost čísel, a to do konce roku 2002 (resp. poloviny roku 2002). Stejně tak telekomunikační zákon prakticky vůbec nevyřešil otázku zpřístupnění místních smyček.

Právě tyto skutečnosti, spolu s nedotažením konkrétních pravidel v oblasti propojování a nutnosti jejich tvorby "za pochodu", vedly k dnešní situaci na telekomunikačním trhu, která (podle mého názoru) rozhodně nenaplňuje v úvodu citovaný hlavní cíl NTP:

Cílem NTP je uspokojování potřeb české ekonomiky, požadavků fyzických a právnických osob a zájmů státu na zajištění kvalitních, spolehlivých a široce dostupných telekomunikačních služeb za optimálních podmínek

zejména pak pokud jde o požadavky fyzických osob. Nebo se snad v nabídce služeb pro fyzické osoby po 1.1.2001 něco změnilo? Klesly ceny? Mohou si snad uživatelé vybírat mezi nabídkami různých operátorů?