Datové schránky pořádně vyděsily klienty finančních úřadů
Ten, kdo v závěru loňského roku včas poslal své podání finančnímu úřadu skrze datovou schránku, mohl v prvních hodinách nového roku dostat překvapivé oznámení: že jeho již doručená datová zpráva se mezitím stala nedoručitelnou.
Příchod nového roku přinesl zajímavé drama pro řadu lidí, kteří potřebovali stihnout termín a dodat něco svému finančnímu úřadu ještě v loňském roce. A jelikož Daňový portál byl od pátku 28.12.2012 až do 2.1.2013 mimo provoz, o to více lidí si vzpomnělo na datové schránky a své podání odeslalo skrze informační systém datových schránek. Ten jejich podání dodal do schránky příslušného finančního úřadu prakticky okamžitě, obvykle ještě v téže sekundě, či v několika následujících sekundách.
Na některé, kteří tak učinili, ale hned po příchodu nového roku čekalo nemilé překvapení, když jim do jejich datové schránky přišla systémová zpráva následujícího znění:
Informujeme Vás, že datová schránka xxxxx byla zpětně znepřístupněna a Vaše datová zpráva číslo YYYYYY se tímto stala nedoručitelnou.
Nestalo se tak všem, kteří tento postup použili. Ale ty, které to potkalo, to muselo pořádně vyděsit. Protože nestihnout včas podání vůči berňáku nemusí být žádnou legrací.
Co se ale stalo? Co bylo příčinou tohoto novoročního zmatku a jaké to bude mít následky? Kdo to způsobil?
Co je příčinou?
Vše souvisí s tím, že od 1.1.2013 došlo ke změně organizační struktury daňové správy a její transformaci do Finanční správy ČR. Jedním z praktických důsledků je to, že s koncem roku zaniklo 199 finančních úřadů a zůstalo jen 14 krajských úřadů (po jednom v každém kraji), plus jeden speciální.
Pravdou je, že oněch 199 dosavadních finančních úřadů nezaniklo bez náhrady, ale stala se z nich „územní pracoviště“ příslušného krajského finančního úřadu. Jenže formálně ve své původní podobě zanikly, a místo nich vznikly zcela nové subjekty (seznam s adresami). To ale poznamenalo i osud jejich datových schránek.
Datové schránky 199 zrušených finančních úřadů byly podle §11 zákona č. 300/2008 Sb. tzv. znepřístupněny, a místo nich bylo vytvořeno 199 nových datových schránek pro nová „územní pracoviště“. A nejenom datových schránek: nové jsou i účty, na které se posílají nejrůznější daně (seznam účtů, seznam adres a datových schránek).
Na to musí nyní dát pozor jak všichni plátci daní, tak obecně všichni ti, kteří nějak komunikují s finančními úřady, včetně komunikace přes datové schránky. Adekvátně upravit je přitom třeba jak všechny adresáře, tak i všechny trvalé příkazy, vzory atd.
Sama veřejná správa v tomto jde i nejde příkladem. Třeba samotný ISDS při vyhledávání příjemců dnes již uvádí správné (nové) identifikátory nových územních pracovišť. Ale zda se tyto identifikátory změnily i v adresáři, který si uživatelé mohou v rámci své datové schránky vytvářet, nedokáži posoudit (sám tam žádný finanční úřad nemám). Nemá s tím někdo ze čtenářů vlastní zkušenost?
Jinak třeba na portále veřejné správy došlo k potřebné aktualizaci v jeho dynamické části, která hledá orgány finanční správy na základě dotazů. Ale u statické části je stále vše při starém. Třeba u (dnes již bývalého) Finančního úřadu pro Prahu 5, v jeho obvodu bydlím, visí na portále stále původní informace.
Co se stalo?
Samotná reorganizace a změny v identifikátorech datových schránek ale nejsou tím hlavním problémem, který chci v tomto článku popsat. Vlastně je to už jakýsi standard, kterým nás veřejná správa v poslední době častuje čím dál tím intenzivněji: jakmile se něco ustálí a lidé se s tím naučí pracovat, je třeba to „přeorat“ a úplně změnit. A je na občanovi, aby se včas dopátral všech změn, domyslel všechny jejich dopady a včas na ně reagoval.
Jenže zde nedocenil všechny změny ani ten, kvůli komu se dělají: tedy samotné finanční úřady, kterých se reorganizace týká. Asi jim (všem) nedošlo, co znamená, že jejich původní datové schránky budou znepřístupněny (dle §11 zákona č. 300/2008 Sb.), a místo nich zřízeny nové. A tak zapomněli na to, že těsně před samotnou změnou (k přelomu roku) by bylo vhodné vybrat veškerý obsah jejich původních datových schránek. Respektive alespoň se do schránky přihlásit.
Některé (rušené) finanční úřady to učinily, ale jiné ne. A tak v nich zůstala mnohá podání (třeba k DPH), která podávající subjekty odesílaly ze svých datových schránek třeba i několik dnů před koncem roku. Jejich odesilatelé pak s příchodem nového roku dostali do své datové schránky zpět onu systémovou zprávu s již jednou citovaným zněním:
Informujeme Vás, že datová schránka xxxxx byla zpětně znepřístupněna a Vaše datová zpráva číslo YYYYYY se tímto stala nedoručitelnou.
To muselo příslušné subjekty opravdu pořádně vyděsit: pokud by to byla pravda, znamenalo by to, že nestihli příslušné lhůty pro podání vůči finančnímu úřadu, i když sami udělali vše, co bylo třeba. Teď by za to měli nést následky?
V čem je problém?
Kde se tedy stala chyba? Chybovaly finanční úřady, když nechaly přes konec roku „válet“ nevyzvednuté datové zprávy ve svých původních datových schránkách? Přestože musely vědět, že budou s příchodem nového roku znepřístupněny? Nebo se stala chyba na straně informačního systému datových schránek (ISDS) a jeho zřizovatele a správce, když rozesílal oznámení, které se nezakládá úplně na pravdě a působí docela poplašně?
Osobně si dovolím vyjádřit názor, že chyba se stala na obou stranách. Jenže celá záležitost je přeci jen komplikovanější a souvisí s jedním z dosud nevyřešených problémů kolem datových schránek.
Tímto problémem je tak banální, rutinní a „každodenní“ věc, jako otázka okamžiku, ke kterému dochází k doručení: třeba když podáváte své přiznání k DPH finančnímu úřadu skrze datovou schránku, je okamžikem doručení vašeho podání okamžik, kdy byla vaše zpráva dodána do datové schránky příjemce? Což je fakticky okamžik jejího odeslání ze strany podávajícího, plus minus nějaká drobná sekunda. Nebo je to až okamžik, kdy si příjemce vaši zprávu skutečně vyzvedne (přesněji: přihlásí se do své datové schránky)?
Autoři zákona č. 300/2008 Sb., podle kterého datové schránky fungují, ve své neskonalé moudrosti tento aspekt nedocenili: nerozlišili mezi tím, kdo je příjemcem a o co se jedná. A tak univerzálně (viz §17/3) řekli, že okamžikem doručení je až vyzvednutí (přihlášení příjemce do jeho datové schránky), a nikoli již pouhé dodání zprávy (do datové schránky příjemce).
Poměrně záhy se ukázalo, že je to chyba a že je třeba rozlišovat, kdo je příjemcem a o jaký druh podání se jedná. Protože pokud má být tímto způsobem dodržena nějaká lhůta pro podání (třeba právě lhůta pro přiznání k DPH vůči finančnímu úřadu), nerozhodoval by o jejím dodržení ani tak ten, kdo podání činí, jako ten, komu je podání určeno. Na něm by záleželo, kdy se uráčí podívat (přihlásit) do své datové schránky. Zda ještě v roce 2012, nebo až později. A tím se vracíme k výše popisované skutečné události.
Pikantní je, že popisovaný problém s otázkou okamžiku doručení byl znám velmi brzy po spuštění datových schránek v polovině roku 2009 – ale dodnes nebyl vyřešen. Tedy ne formou novely zákona (č. 300/2008 Sb.), tak aby přesněji definovala tak zásadní věc, jakou je okamžik doručení u podání, činěného skrze datovou schránku.
Existuje pouze několik „výkladů“ toho, jak by to správně mělo být. Například již z roku 2009 pochází výklad předmětného ustanovení (§17/3) od Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu, který jasně konstatuje, že:
Podání fyzické osoby, podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby vůči správnímu orgánu (orgánu veřejné moci) prostřednictvím datové schránky je učiněno okamžikem dodání do datové schránky orgánu veřejné moci.
Podle tohoto výkladu by podání, učiněná skrze datové schránky v závěru roku 2012, měla být učiněna (platně doručena) i v případě, kdy si je nikdo nevyzvedl (nepřihlásil se do své datové schránky). Ale je to jen výklad.
„Silnější“ je judikatura, která k tomuto problému pochopitelně také již existuje. Například tato judikatura Nejvyššího správního soudu z roku 2010 obsahuje právní větu prakticky shodného znění:
Podání prostřednictvím datové schránky vůči orgánu veřejné moci (§ 18 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů) je učiněno okamžikem dodání datové zprávy do schránky orgánu veřejné moci.
Není to tak jednoduché
Hned si ale dodejme, že po technické stránce to celé není až tak jednoduché a jednoznačné: výše uvedený výklad i judikatura se týkají podání vůči orgánu veřejné moci. Je ale možné považovat každou datovou zprávu, směřující do datové schránky orgánu veřejné moci, za takovéto podání?
To nejde, protože i orgány veřejné moci mohou dostávat do svých datových schránek takové věci, které nemají charakter podání a netýkají se přímo jejich „výkonu veřejné moci“. Jako je třeba situace, kdy si objednávají nábytek, kancelářské potřeby atd., a do jejich datové schránky jim chodí třeba nabídky (samozřejmě vyžádané), faktury apod.
Zda je to tak správně, nebo zda by k takovýmto „soukromoprávním“ účelům neměl sloužit jiný typ datových zpráv (zpoplatněné Poštovní datové zprávy), je dalším otevřeným a dosud ne zcela vyřešeným problémem celé právní úpravy datových schránek. A navíc to velmi komplikuje popisovaný problém se stanovením okamžiku doručení. Protože u každé datové zprávy, směřující do schránky nějakého orgány veřejné moci, by bylo třeba se podívat do jejího obsahu, posoudit ho a podle něj rozhodnout, zda jde o „výkon veřejné moci“ (a doručeno je již samotným dodáním zprávy do datové schránky), nebo zda se jedná o něco jiného (a doručeno je až vyzvednutím datové zprávy, resp. přihlášením oprávněného příjemce).
Ovšem takovéto „podívání se“ dovnitř datové zprávy a posouzení jejího obsahu není možné. Jak z důvodů kapacitních, tak i z důvodů principiálních (i provozovatel ISDS má zákonem zakázáno dívat se do obsahu datových zpráv).
Celý tento problém má dodnes fatální následky také pro obsah tzv. doručenek a dodejek, které ISDS pro každou zprávu generuje: nemůže do nich „natvrdo“ napsat, že k doručení došlo „v okamžiku X“ (kdy byla zpráva dodána), či „v okamžiku Y“ (kdy se do schránky přihlásil oprávněný příjemce). A tak to dnešní ISDS řeší šalamounsky, na principu „vyberte si sami“. Jeho doručenka obsahuje časový údaj jak o dodání, tak i o vyzvednutí (přihlášení), a u dodání uvádí:
EV5: Datová zpráva byla dodána do datové schránky příjemce. Je-li příjemcem datové zprávy orgán veřejné moci vystupující v postavení orgánu veřejné moci, byla datová zpráva tímto okamžikem doručena.
Co mělo udělat vnitro?
Vraťme se nyní zpět k problému datových zpráv, který byly ještě v loňském roce řádně dodány do datových schránek dnes již zrušených finančních úřadů, ale přes nový rok zůstaly nevyzvednuty (nikdo oprávněný se nepřihlásil do datových schránek před jejich znepřístupněním).
Resort vnitra, který je zřizovatelem a správcem informačního systému datových schránek (ISDS), ani u nich neměl možnost posoudit, zda se jedná o podání vůči orgánu veřejné moci, nebo o něco jiného. Podle mého názoru pak ale neměl jít proti výše popisované judikatuře, výkladu i dosavadními vlastnímu chování (u doručenek), a paušálně vyhodnotit všechny dosud nevyzvednuté datové zprávy jako nedoručitelné. Když už se vnitro rozhodlo rozesílat nějaká varovná oznámení, mělo (podle mého názoru) k němu přidat obdobný disclaimer jako u doručenek a napsat něco ve smyslu:
nedoručitelnost se týká pouze těch zpráv, které nepředstavují podání vůči orgánu veřejné moci.
Jenže toto se nestalo a ISDS rozesílal výše citované oznámení ke všem „nevyzvednutým“ datovým zprávám. Včetně těch, které skutečně byly podáním vůči orgánu veřejné moci (jeden konkrétní příklad mám k dispozici).
Byla to chyba? Nebo to vnitro udělalo záměrně, protože se znovu se přiklonilo ke striktnímu výkladu zákona, bez ohledu na výklad a judikaturu, a znovu začalo zastávat názor, že všechny datové zprávy bez výjimky jsou doručeny až okamžikem převzetí (přihlášení oprávněného příjemce)?
Navíc si vnitro nepěkně „přisadilo“ i zmínkou o zpětném zneplatnění přijímající datové schránky, ještě k tomu bez uvedení data. Dnes se dušuje, že ke zneplatnění došlo k první sekundě nového roku, k účinnosti zákona, který reorganizuje finanční správu. Jenže popisované oznámení bylo rozesíláno hned v první hodině nového roku. Tak proč ona zmínka o zpětném zneplatnění, navíc bez uvedení konkrétního data „zpětnosti“? Příjemce takovéhoto oznámení to muselo o to více znejistět, protože nevěděl a nemohl tušit, k jakému datu ke zneplatnění vlastně došlo.
No, třeba je všechno zlé k něčemu dobré. Třeba teď už dojde k vyřešení celého problému vhodnou novelizací zákona.
Co mohou udělat finance?
Podívejme se ale na vše ještě z pohledu resortu financí: jak se on staví k otázce okamžiku doručení přes datové schránky? Bude za doručené považovat i ta podání, která „zůstala trčet“ ve znepřístupněných datových schránkách, díky tomu že byla řádně a včas dodána do datových schránek příslušných příjemců? Nebo se postaví za striktní výklad zákona a bude trvat na jejich vyzvednutí (přihlášení oprávněného příjemce)?
Na přímou otázku jsem od resortu financí zatím nedostal odpověď. Prý musí nejprve vyřizovat jiné dotazy, přijaté dříve. Ale že důvod k panice prý není.
Zajímavý je ale ještě další aspekt: když už nějaké datové zprávy zůstaly nevyzvednuty ve znepřístupněných datových schránkách, jsou navždy ztraceny, nebo je stále ještě lze stáhnout a pracovat s jejich obsahem? Dostanou se tedy příslušné finanční úřady (dnes již jen „územní pracoviště) k příslušným podáním?
Částečnou odpověď na tuto otázku dává Provozní řád ISDS. Podle něj není znepřístupněná datová schránka zcela zničena a vymazána, ale stále existuje a lze se dostat k jejímu obsahu:
Přihlašuje-li se uživatel do dočasně či trvale znepřístupněné DS, může využívat jen určité omezené možnosti práce se schránkou a zprávami. Konkrétně, znepřístupněná DS umožní zobrazit a stáhnout doručenou i odeslanou zprávu i dodejku a doručenku
Při prvním čtení to vypadá optimisticky: že půjde stáhnou všechno, co se v datové schránce již nachází. Jenže jak tomu obvykle bývá, rozhodují detaily: citovaná pasáž hovoří o doručených zprávách, nikoli o zprávách pouze dodaných (v terminologii ISDS ve stavu EV5). Týká se možnost stažení i těchto pouze dodaných zpráv?
Odpověď na tuto konkrétní otázku se mi nepodařilo z ministerstva vnitra vydolovat. Takže opravdu nevím. Nemá s tím někdo ze čtenářů zkušenost?