Konference WCIT-12 v Dubaji skončila neúspěšným úspěchem

Po dvanácti dnech intenzivní práce konference skončila úspěchem: přijala výsledný dokument. Neúspěchem je ale jeho obsah, a v neposlední  řadě i způsob, jakým byl výsledný dokument přijat – obojí přimělo řadu zemí, včetně České republiky, k rozhodnutí dokument nepodepsat.

Představitelé Mezinárodní telekomunikační unie (ITU) se mohli sebevíce dušovat, že jimi pořádaná Světová konference o mezinárodních telekomunikacích (WCIT-12, World Conference on International Telecommunications) není o Internetu a vládě nad ním, ale jen o telekomunikačních záležitostech. Konkrétně o přijetí nového Mezinárodního telekomunikačního řádu.

Generální tajemník ITU, dr. Hamadoun I. Touré, mohl ve svých prohlášeních stokrát opakovat, že:

• konference WCIT není o převzetí Internetu
• WCIT není o správě a řízení Internetu (Internet governance)

Přesto se konference WCIT již od svého začátku výrazně polarizovala do dvou táborů – říkejme jim třeba „uzurpátoři“ a „ochránci“ – a ty se střetly o něco, co formálně sice nemělo být na pořadu jednání, ale fakticky dominovalo snad úplně všemu. Tedy o vládu nad Internetem.

Výsledkem není vítězství ani jednoho z obou táborů. To nebylo pravděpodobné, a ani se neočekávalo. Výsledkem je spíše nový status-quo, který každá ze stran může (a určitě bude) prezentovat jako svůj úspěch – ale který ve skutečnosti neřeší současné problémy, ale pouze je  posouvá do trochu jiné polohy. A přitom pokračuje v nastolených trendech.

Dva tábory se polarizují

Boj o vládu nad Internetem a jeho budoucnost není nic nového. Probíhá již dlouhou dobu, mezi dvěma stále více polarizovanými tábory. Jeden z nich (tábor „ochránců“), si uvědomuje, že svobodný a volný Internet mu přináší obrovské výhody a dříve netušené možnosti, a tak jej chce dále kultivovat. Tedy pokud zrovna nenaslouchá partikulárním zájmům Velkého Obsahu, který má své specifické představy o Internetu.

Druhý tábor (tábor „uzurpátorů“) to vidí jinak. Nejspíše proto, že u něj převažují jiné priority. Například určitá frustrace z toho, že v celosvětovém rozhodování o řízení a správě Internetu (v rámci tzv. Internet governance) má konkrétní stát jen tak takové slovo, které považuje za příliš malé a neadekvátní jeho významu. Nebo, a to je asi častější: chce mít větší kontrolu na tím, jak Internet funguje na jeho území a pro jeho občany. Dnes ji mnohdy již vykonává, protože po technické stránce to jde - ale není to příliš účinné, a hlavně: sklízí za to kritiku. A tak by ji rád eliminovat nastolením takových pravidel, aby jeho chování bylo normou, nikoli excesem. A při té příležitosti by jistě rád uzavřel i ony únikové cesty, umožňující snadno obcházet jím uložená omezení.

V neposlední řadě může být motivací snaha otevřít nové zdroje výnosů. Když ten Internet tak krásně funguje a všichni ho tak moc chtějí, tak proč ho nezatížit nějakou daní? Nebo  aspoň terminačními či roamingovými poplatky, aby se to dalo zdůvodnit paralelou s telekomunikacemi. Pravdou je, že takovéto snahy nachází kladnou odezvu i u některých subjektů z opačného tábora, které bojují proti síťové neutralitě.

Krok na cestě ….

Zpět ale k tomu podstatnému: předchozím velkým milníkem „boje o vládu nad Internetem“ byl v letech 2003 až 2005 Světový summit o informační společnost (WSIS). Už ten se snažil vyrvat otěže Internetu z rukou ICANNu a svěřit je do rukou Mezinárodní telekomunikační unii (ITU). Případně nějakému jinému orgánu pod OSN, který by mohl fungovat na stejných (rozuměj: stejně byrokratických) principech, jako ITU.

Jenže Světovému summitu o informační společnosti (WSIS) se takto radikální změnu prosadit nepodařilo. A tak (v roce 2005) alespoň o něco „posunul laťku“: přijal rezoluci, hovořící o potřebě většího zapojení národních států na správě Internetu:

Uznáváme, že všechny vlády světa mají mít stejnou roli a stejnou odpovědnost za správu a řízení mezinárodního Internetu (Internet governance), i za jeho stabilitu, bezpečnost a kontinuitu

Zdůrazňujeme potřebu maximalizovat účast rozvojových zemí na rozhodnutích, týkajících se správy a řízení Internetu (Internet governance), jeho rozvoje a budování kapacit, které by odráželo jejich zájmy

Určitý vliv na řízení a správu Internetu to skutečně mělo a dodnes má: na základě mandátu od WSIS bylo vytvořeno fórum  IGF (Internet  Governance Forum), kde se diskutují otázky správy a řízení v širším fóru a se zastoupením většího počtu hráčů, zejména národních vlád. Jenže ani nové IGF nemá žádnou „výkonnou pravomoc“ ani přímý vliv na ICANN, který nadále drží v rukou ony otěže Internetu. Byl to zkrátka jen jeden postupný krok, nikoli ještě „definitivní vítězství“.

Co kdyby se se zadařilo ….

Na tento krok (WSIS a následně IGF) pochopitelně navázala i nynější konference WCIT, pořádaná stejným subjektem (tedy Mezinárodní telekomunikační unií). A také ona, podobně jako WSIS, se pokusila o „definitivní vítězství“ jednoho z táborů.

To když skupina zemí (konkrétně: Rusko, Spojené Arabské Emiráty, Čína, Saudská Arábie, Alžírsko, Sudán a Egypt) předložila zcela „mimo plán“ návrh nového Mezinárodního telekomunikačního řádu, který zahrnoval jednoznačné „předání moci“ nad Internetem - skrze článek 3A, věnovaný specificky Internetu. Ten obsahoval ustanovení jako:

Členské země budou mít svrchované právo stanovovat a implementovat pravidla v oblasti říení a správy Internetu, včetně mezinárodních pravidel, a regulovat národní segmenty Internetu, stejně jako aktivity poskytovatelů (operating agencies) poskytujících přístup k Internetu či přenášejících internetový provoz.

Byl to ale jen zoufalý pokus typu „co kdyby náhodou ….“, protože pro blok „ochránců“ bylo poměrně snadné jej shodit ze stolu poukazem na pravidlo, že veškeré zásadní dokumenty musí být konferenci předkládány s předstihem 4 měsíců, aby byl čas na jejich prostudování. A tak byl tento návrh na „definitivní vítězství“ nakonec stažen samotnými předkladateli.

Podstrčená rezoluce

Pokud by býval prošel popisovaný návrh Mezinárodního  telekomunikačního řádu (ITR, International Telecommunication Regulations), narychlo předložený blokem Ruska, Číny a dalších, zcela by to nabouralo oficiální tvrzení generálního tajemníka ITU, dr. Hamadouna I. Tourého – že konference WCIT není o Internetu. Protože pak by to bylo „hodně černé na bílém“.

Proto další pokus šel na věc jinak – a uspěl. Záležitosti, týkající se řízení a správy Internetu, byly v rámci tohoto pokusu umístěny do jedné z doprovodných rezolucí konference. Ty jsou na jedné straně přílohou samotného dokumentu s Mezinárodním telekomunikačním řádem, ale formálně nejsou jeho součástí (a nemají také formální závaznost). Díky tomu mohla být alespoň nějak zachována teze o tom, že „konference není o Internetu“, a přesto se řešení otázky Internetu mohlo stát součástí hlavního výstupu konference.

Otázkám Internetu je konkrétně věnována třetí z rezolucí, kterou najdete ve finálním dokumentu z konference WCIT. V originále se jmenuje „To foster an enabling environment for the greater growth of the Internet“, v předkladu tedy nějak jako „Jak rozvíjet prostředí, podporující větší růst Internetu“.

Hovoří se v ní o tom, že by se mělo pokračovat v procesu započatém v letech 2003 a 2005 v rámci WSIS (Světového summitu o informační společnosti), který mj. deklaroval, že vlády všech států by měly mít stejnou roli i odpovědnost za mezinárodní správu Internetu a za zajištění jeho stability, bezpečnosti i kontinuity i za budoucí rozvoj Internetu. Stejně tak se v ní hovoří o tom, že „pravidla hry“ by měly připravovat vlády, které by přitom měly konzultovat s dalšími zainteresovanými stranami (stakeholders).

Dále rezoluce ukládá jednotlivým členským zemím, aby rozvíjely svůj vztah k otázkám Internetu v rámci mandátu ITU a jejích orgánů, a přitom se „bavily“ také s dalšími zainteresovanými stranami. A generálnímu tajemníkovi ITU se ukládá podporovat aktivní a konstruktivní roli ITU při rozvoji broadbandu a Internetu.

Asi vás hned napadne, že takto formulovaná rezoluce, byť formálně nezávazná, nebude přijatelná pro tábor „ochránců“. Protože volá po jiné statu-quo než jaký panuje dnes, s větší rolí národních vlád, které by již nebyly na stejné úrovní jako další zainsteresované strany (stakeholders), ale byly by jim určitým způsobem nadřazeny a měly by se pouze ohlížet na jejich názory (konzultovat je s nimi). A zavádí také zastřešující roli ITU.

Přesto byla rezoluce prosazena. Ovšem jen za cenu něčeho, co řada delegátů vnímala jako zcela nestandardní postup, ne-li přímo podvod.

Byla středa 12. prosince večer, účastníci konference toho měli po dlouhém dni plné zuby, a situace se navíc stávala nepřehlednou. Poslechněme si, jak danou chvíli popisuje přímý účastník, výkonný ředitel sdružení CZ.NIC Ondřej Filip, na tomto blogu:

22:30 – 01:30

Na další plenárce, ale islámské země, vedené především neústupnou Saúdskou Arábií a Bahrajnem, odmítají předsednický návrh. Evropané a některé další země naopak deklarují, že je pro ně za určitých podmínek přijatelný. V tento okamžik vypadá předseda hodně sklesle a stahuje svůj návrh. Pro dohodu udělal maximum. Celé jednání pak už jen pokračuje v duchu přestřelek mezi již mnohokrát zmíněnými státy. Jindy hlasitý a suverénní zástupce Íránu v jednu chvíli žádá konec jednání s tím, že je jen člověk a že je unavený. Je to zvláštní, ale nastala chvíle, kdy s ním souhlasím. Pak už je jednání podivně neuspořádané. O tom, která rezoluce se do textu dostane, se rozhoduje hlasováním pomocí zvednutí cedulek, což je velmi nestandardní. Ale všichni už toho skutečně mají dost.

A právě pomocí onoho „zvedání cedulek“ se popisovaná rezoluce nakonec dostala do závěrečného dokumentu. Nikoli ale skrze hlasování: podívejte se dobře na následující obrázek (originál), je na něm zachycena přesně ona situace: předsedající se ptá neformálně na „sentiment v sále“ (feel of the room), asi aby věděl, zda má smysl pokračovat v projednávání. Jak je z obrázku patrné, v ne zcela zaplněném sále se na negativně formulovanou otázku (kdo je proti) zvedá mj. i cedulka s nápisem CZE za Českou republiku. Ale kromě ní se zvedá už jen pár dalších cedulek.

Druhý den se pak překvapení delegáti dozvídají, že předchozí den přijali předmětnou rezoluci, hovořící o potřebě pokračovat v přesunu vlády nad Internetem pod ITU a do rukou jednotlivých národních států a jejich vlád. A předsedy se ptají, zda se jednalo o hlasování (jak tomu rozuměl i Ondřej Filip, viz výše).

Dozvídají se, že nejednalo. A tak si mohou už jen sami domyslet, že je to úplně poprvé, kdy ITU přijímá nějaký dokument nikoli na bázi konsensu (což je nejčastější postup), ani na základě hlasování (méně častý postup), ale jen na základě jakéhosi neformálního „zjišťování sentimentu“ (temperature-taking). Řadě delegací se to velmi nelíbilo a cítily se podvedeny.

Došlo na hlasování

Rozdíl mezi konsensem a hlasováním je na půdě ITU velmi důležitý. Nejenom pro zřejmý fakt, že pro konsensus je nutný podstatně větší podíl těch, kteří „jsou pro“, než v případě hlasování, kdy početní většina může přehlasovat menšinu. Důležitá je ještě jedna věc: součástí „uklidňující propagandy“ před celou konferencí ze strany nejvyšších představitelů ITU bylo i jejich kategorické tvrzení, že zásadní výstupy budou přijímány jen na bázi konsensu.

Práce na hlavním výstupu (novém znění Mezinárodního telekomunikačního řádu) také v tomto duchu pokračovaly, když se skutečně hledal konsensus nad jednotlivými ustanoveními. Samozřejmě to bylo nesmírně pracné. V zásadě to byl souboj mezi oběma tábory o to, jak radikální ustanovení se jedné straně podaří do výsledného dokumentu propašovat, a druhé straně tomu zabránit a naopak odstranit všechny potenciálně zneužitelné pasáže. Takto to probíhalo s mnoha konkrétními oblastmi, počínaje obsahem a lidskými právy, a konče kybernetickou bezpečností a bojem proti spamu. Podle názoru řady účastníků přitom výsledný dokument směřoval  k podobě, která by už mohla být přijatelná pro oba tábory a vyhovět požadavku na všeobecný konsensus.

Jenže čas už značně pokročil, byl čtvrtek 13. prosince večer a závěr konference se neúprosně blížil. Zrovna se projednával jeden dílčí návrh afrických států, který požadoval zařazení konkrétní věty do preambule nového Řádu (že Řád uznává právo přístupu členských států k mezinárodním telekomunikačním službám), když tu se přihlásil zástupce Íránu a opět přišel s radikálním návrhem. Vidíte ho na následujícím obrázku s průběžným přepisem jednání:

S odkazem na jedno konkrétní ustanovení pravidel, podle kterých konference jedná, požádal o dvě hlasování: jedno o ukončení diskuse, a druhé o zmíněném návrhu afrických zemí (na přidání oné jedné věty do preambule).

Předsedající (Mohamed Nasser al Ghanim ze Spojených arabských emirátů) to akceptoval a skutečně dal hlasovat: pro ukončení diskuse bylo 93 delegací, proti nikdo, a 16 se zdrželo hlasování.

Bezprostředně na toto první hlasování pak navázalo hlasování druhé, které se týkalo onoho afrického návrhu na zařazení zmíněné věty do preambule. Jak můžete vidět i na následujícím obrázku, toto hlasování dopadlo v poměru 77 hlasů pro, 33 proti a 8 delegací se zdrželo. Návrh tedy byl přijat.  

Zdůrazněme si, že formálně to nebylo hlasování  o samotném novém Mezinárodním telekomunikačním řádu, který se celou dobu projednával, jako o celku. Bylo to hlasování o jedné jediné „vsuvce“, o uznání práva na přístup k mezinárodním telekomunikačním službám. Nicméně, vzhledem k průběhu konference a jejím postupům, to vlastně  byl poslední krok, po jehož naplnění mohl předsedající konstatovat, že výsledný dokument (v podobě návrhu DT/55) byl přijat. Což také učinil.

USA a další odmítají podepsat

Fakticky ale byla obě hlasování spíše jakousi poslední kapkou pro celý blok „ochránců“. Jak můžete také vidět z předchozího obrázku, bezprostředně po oznámení předsedajícího se přihlásil o slovo vedoucí delegace USA, aby deklaroval, že jeho země nemůže výsledný dokument podepsat. I podle vyznění jeho slov osobně tipuji, že to nebyla jeho bezprostřední reakce na dění v předchozích okamžicích, ale dopředu připravená reakce na celkový vývoj, která již delší dobu „zrála“.

Ostatně, přeložme si jeho slova, jsou asi klíčem k pochopení  a hodnocení toho, co se v Dubaji stalo:

Pane předsedo, jako vedoucí delegace USA chci vystoupit a poděkovat vám za vaši neúnavnou práci a vedení konference. Vaše osobní zaujetí  pro její úspěšný výsledek je velmi impozantní. Přesto musím s těžkým srdcem a pocitem nevyužité příležitosti oznámit, že Spojené státy nemohou podepsat dohodu v její současné podobě.

Za posledních 24 let přinesl Internet světu neuvěřitelné ekonomické a sociální přínosy. Vše bez regulace ze strany OSN. Rozhodně nemůžeme podpořit úmluvu ITU, která není konzistentní s modelem řízení a správy Internetu, který zapojuje všechny hráče (multistakeholder model of Internet governance). Jak sama ITU deklarovala, tato konference neměla být zaměřena na otázky Internetu. Přesto jsme dnes v situaci, kdy máme text a rezoluce, které pokrývají  problematiku spamu a týkají se řízení a správy Internetu.

Za uplynulé dva týdny  jsme dosáhli významného pokroku a ukázali ochotu jednat o celé řadě otázek z oblasti telekomunikací, jako jsou poplatky či roaming.

Spojené státy jsou ale nadále přesvědčeny, že pravidla řízení a správy Internetu musí vycházet ze zájmů všech zainteresovaných stran (must be multistakeholder driven). Že by neměly být určovány členskými zeměmi, ale občany, komunitami a celou širší společností. A že shoda s privátním sektorem a občanskou společností je naprosto klíčová. K tomu zde ale nedošlo. Žijeme ve vzájemně propojeném světě, který se každým dnes stává ještě více propojeným.

Na tuto konferenci jsme přijeli s nadějí na nalezení dalších možností k prohloubení spolupráce v oblasti telekomunikací. Nadále si myslíme, že je to velmi důležitý cíl. Jsme ale zklamáni z toho, že konference takovouto příležitost příliš neposkytla. Chceme ale pokračovat v hledání jiných možností, jak pokročit s našimi společnými cíli.

K USA se nakonec přidala celá řada dalších zemí, včetně České republiky, a výsledný dokument (s novým Mezinárodním telekomunikačním řádem a pěti rezolucemi) přímo v Dubaji nepodepsala. Některé ze zemí, které na místě nepodepsaly, se přitom odkázaly na nutnost konzultovat vše „doma“.

Přehled toho, kdo nakonec podepsal a kdo ne, ukazuje následující obrázek, převzatý ze stránek konference:

Názor na to, kdo nakonec podepsal a kdo ne, si tak můžeme udělat sami. Včetně toho, zda a jak podepsání či nepodepsání koreluje se značně zjednodušenou představou dvou táborů: „uzurpátorů“ a „ochránců“.

Co bude dál?

Na závěr se ještě zastavme nad důsledky, které popisovaný výsledek Světové konference o mezinárodních telekomunikacích (WCIT-12) přinesl.

To, že řada zemí nepodepsala nový Mezinárodní telekomunikační řád, samozřejmě neznamená žádný konec světa, ale ani konec Internetu či telekomunikací. Nehledě na to, že tento Řád není přímo aplikovatelným právním předpisem ani pro své signatáře, ale musí být nejprve transponován do příslušné národní legislativy.

Berme to tak, že vzhledem k „neúspěšnému úspěchu“ konference WCIT se pro nás nic nemění. Těmito slovy ostatně začíná i oficiální reakce Evropské unie na výsledek konference WCIT.

Ale zcela určitě se nějak „pojede dál“, protože řada otázek – jak kolem Internetu, tak i kolem telekomunikací – je otevřených a vyžaduje určitá rozhodnutí a přijetí určitých řešení. Otázkou je spíše to, jak se budou hledat. Na jaké platformě, jakým způsobem, a hlavně s jakým cílem: půjde o konstruktivní hledání toho, jaké řešení je skutečně zapotřebí?

Nebo půjde znovu především  o to, jak uchvátit Internet? Jak si ho podmanit a podřídit? Jak vyrvat jeho řízení a správu z rukou těm, kteří jej řídí a spravují dnes, rozparcelovat ho a svěřit jeho jednotlivé části do rukou národním vládám, a zastřešení svěřit organizacím jako je ITU?

Jak píši již v úvodu, podle mého názoru jde o trend, který rozhodně není nový. A v některých zemích bohužel již vedl k „národnímu rozparcelování“ Internetu a jeho podřízení vlastním specifickým představám.

Jsem asi pesimista, protože se obávám, že „boj o Internet“ mezi dvěma tábory bude pokračovat i nadále, a nejspíše bude i gradovat. A že vlastně nemá řešení. Existovat bude po celou dobu, kdy bude svět rozdělen do oněch dvou táborů. Protože odlišný přístup k Internetu je vlastně jen důsledkem jejich rozdílného přístupu k ještě obecnějším otázkám.

---