Stalo se: vláda Jana Fischera nechce svěřit Internet do rukou RRTV
Nový zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání měl svěřit dohled nad konkrétními službami na českém Internetu do rukou Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (RRTV). Vláda Jana Fischera ale tento návrh odmítla, s poukazem na příliš velké kompetence pro Radu a s konstatováním, že zapotřebí je hlavně dodržování zákona, spíše než další navyšování dohledu.
Minulý týden přinesl několik zajímavých událostí na tuzemské scéně, které souvisí s novou evropskou direktivou o audiovizuálních mediálních službách a její transpozicí do našeho národního práva. Hodně zjednodušeně řečeno se tato direktiva nově snaží podřídit určité míře regulace takové internetové služby, které mají ambice konkurovat klasickým televizím. Tedy například různé internetové videopůjčovny.
Jako členská země jsme povinni tuto direktivu zapracovat do naší národní legislativy, nejpozději do 19. prosince letošního roku. A tak resort kultury, kterému to spadá do kompetence, již delší dobu připravuje návrh nového zákona, který by transpozici realizoval: návrh „zákona o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání“. Jako regulační orgán, který by měl regulaci provádět, v něm byla (snad od úplného začátku) navrhována Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (RRTV).
Po již skončeném meziresortním připomínkovém řízení šel tento návrh (s jedním nevyřešeným rozporem) minulé pondělí do vlády - a to již do nové vlády Jana Fischera. A ta jej odmítla s poukazem na to, že se jí nelíbí příliš velké kompetence, svěřované právě do rukou Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. Sám premiér Fischer k tomu na tiskovce řekl:
… nám se ta míra toho dohledu ze strany Rady zdála příliš vysoká. Prostě vycházíme z principu, že jestli někdo bude porušovat zákon tím, že by tam dával porno v deset hodin dopoledne, objevovaly by se tam takové bohulibé klipy, jako onehdá v té reklamní části odvysílala Národní strana v ČT a podobně, není na to třeba dohled, na to je potřeba dodržování zákona. Míra toho dohledu se i s předpokládaný vývoj v té o oblasti v rozsahu digitalizace, rozšiřování internetových služeb zdála přílišná. To byl ten důvod.
Než se dostaneme k podrobnostem, ještě si řekněme, že shodou okolností právě minulý týden (konkrétně v úterý 26.5.2009) proběhly nové volby do Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. A ta například přijde o svého dosavadního předsedu Václava Žáka, který na další členství v Radě ani nekandidoval.
Podrobnosti o volbě nových členů najdete například v tomto článku na iDnes, který své hlavní sdělení dal již do titulku: „Velkou vysílací radu ovládli lidé spjatí s ODS a ČSSD“.
Takže nesvěřením určitých pravomocí do rukou Rady nová vláda vlastně uchránila český Internet od zvýšeného vlivu politiků, či jen „lidí spjatých s tou či onou politickou stranou“ (což považuji za prakticky totéž).
Jenže to zcela určitě není definitivní řešení. Odmítnutím jedné varianty transpozice pochopitelně nezaniká povinnost České republiky, coby členské země EU, příslušnou evropskou direktivu převzít do své legislativy (transponovat). Jen se bude muset hledat nové řešení (tj. nový subjekt, kterému by se svěřily regulační kompetence). Nebo se bude s tím stávajícím čekat na další, tentokráte již politickou vládu?
V čem byl poslední rozpor?
O návrhu zákona o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání měla vláda Jana Fischera jednat již dříve, a to již 4. května. Nicméně nestalo se, protože návrh byl tehdy stažen z projednávání. Formální důvod neznám, ale dovolím si předpokládat, že souvisel s nedořešeným rozporem z připomínkového řízení, který se týkal financování. Je to ostatně patrné i z návrhu původního usnesení (pro případ schválení návrhu), který počítal s konkrétním posílením RRTV o 8 nových pracovníků a navýšením rozpočtu RRTV:
Vláda
I. schvaluje
1. návrh zákona o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání a o změně některých zákonů (zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání),
2. navýšení počtu systemizovaných míst určených pro zaměstnance Úřadu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání o 8 míst v roce 2010, včetně jednorázově vynaložených nákladů ve výši 680 000 Kč a mzdových nákladů včetně nákladů režijních ve výši 4 609 775 Kč;
Je asi jen dobře, že resortu financí se to nelíbilo a trval na rozporu. A nakonec si strážce státní kasy své stanovisko prosadil, protože při druhém podání návrhu do vlády (minulé pondělí) již resort kultury od požadavků na nová pracovní místa a více peněz pro RRTV ustoupil. Řekl to ostatně i premiér Fischer, na tiskovce po zasedání vlády tento týden, když zdůraznil, že peníze nebyly důvodem pro odmítnutí:
Ten materiál se uměl vypořádat, od toho pan ministr ustoupil s dost razantní debatou k rozpočtu, že už nežádal rozšíření počtu zaměstnanců Rady pro televizní a rozhlasové vysílání, na tom byla shoda, to je v pořádku ….
Byly důvodem názory expředsedy Žáka?
Vláda tedy neodmítla nový návrh kvůli penězům, ale z principiálnějších důvodů: kvůli míře pravomocí a dohledu, kterou by vůči Internetu získala Rada pro rozhlasové a televizní vysílání. Tedy instituce, která je doslova „odkojená“ určitým světem (světem klasického R a TV vysílání), a je zvyklá uvažovat a jednat v intencích tohoto světa. Jakpak by se asi vyrovnala s realitou Internetu? Chtěla by na něj „napasovat“ pravidla a zásady, platné i pro klasický svět televize a rozhlasu?
Zde si již musíme naznačit, že původní evropská direktiva (o jejíž transpozici se zde jedná) sice zavádí určitou regulaci i pro Internet. Ale jen pro určitou jeho část (fungující stylem „na vyžádání“), a navíc podstatně jinou regulaci – výrazně „měkčí“. Jenže: evropská direktiva a její záměry jsou jedna věc, zatímco konkrétní národní implementace přeci jen může poněkud „ujet“ tím či oním směrem a být liberálnější, či naopak přísnější. Tedy v určitých mezích, při jejichž překročení by následovala tzv. infringement procedure (přestupkové řízení) pro špatnou transpozici.
A kromě toho: národní zákon bude mnohdy (téměř) jen mechanickým překladem formulací z evropské direktivy, a v praxi bude velmi záležet na tom, kdo a jak je bude vykládat a vynucovat si jejich dodržování. A tady by se tedy už jednalo o to, jak by se ke konkrétním otázkám stavěla právě Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (samozřejmě opět v určitých mantinelech).
Ukažme si to na konkrétním příkladu, který se týká obsahu „jen pro dospělé“: evropská direktiva (plné znění v češtině) ve svém článku 3h požaduje:
Členské státy přijmou vhodná opatření, která zajistí, aby audiovizuální mediální služby na vyžádání poskytované poskytovateli mediálních služeb spadajícími do jejich pravomoci, které by mohly vážně narušit tělesný, duševní nebo morální vývoj nezletilých osob, byly dostupné pouze tak, aby nezletilé osoby neměly běžně možnost tyto audiovizuální mediální služby na vyžádání vidět nebo slyšet.
Návrh našeho zákona tento požadavek původně transponoval (§ 7 odst. 3) následovně:
Poskytovatel audiovizuální mediální služby na vyžádání je povinen zajistit, aby audiovizuální mediální služba na vyžádání, jejíž obsah by mohl vážně narušit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých, byla dostupná pouze tak, aby děti a mladiství neměli možnost tuto audiovizuální mediální službu na vyžádání za běžných okolností vidět nebo slyšet.
Na první pohled to vypadá stejně, ale na druhý jsou zde určité významné odlišnosti. Například místo „nezletilých“ se v návrhu hovoří o „dětech a mladistvých“, což nemusí být to samé. Zletilým se v ČR může stát osoba mladší 18 let například uzavřením manželství, ale mladistvým zůstává až do dovršení 18 let věku. Ale to je spíše perlička. Podobně asi i změna z „běžně“ na „běžné okolnosti“.
Podstatné je spíše něco jiného: jaké řešení bude adekvátní k tomu, aby nezletilí/mladiství neměli běžně/za běžných okolností přístup k nějakému obsahu? Tohle neupřesnila ani direktiva ani národní zákon. A tak by vlastně bylo na příslušném regulátorovi, aby on „stanovil laťku“ toho, co je postačujícím řešením a co ještě nikoli. Bude se lidem věřit – a bude stačit pouhý disclaimer (následující obsah je pouze pro zletilé/dospělé) a kliknutí na tlačítko, deklarující že uživateli je alespoň 18 let? Nebo se bude vycházet z apriorního předpokladu, že lidem věřit nelze, a bude vyžadováno nějaké silnější opatření?
V tomto ohledu nám (dnes již bývalý) předseda RRTV Václav Žák dal určitě dostatečně jasně a srozumitelně najevo, jaké jsou jeho preference. Připomeňme si například jeho nedávný rozhovor, publikovaný zde na Lupě:
"Pokud provozovatelé neprokážou, že udělali dostatečná opatření, aby to nemohli konzumovat mladiství, budou podléhat sankčnímu řízení," konstatoval předseda RRTV a upřesnil, že dostatečným opatřením je např. myšlen časový rozsah služby, tedy poskytování jen od 22 do 6 hodin nebo technický prostředek, kterým je zakódování služby. "Klíč k ní by pak držela osoba starší osmnácti let. Podepisovala by smlouvu na tento explicitní obsah, a jestli doma dovolí se na to dívat dětem, bude její odpovědnost," upřesnil Václav Žák.
Nebyly to tedy nakonec názory pana Žáka, co vystrašilo vládu a přimělo ji k odmítnutí dlouho připravovaného návrhu zákona? A vlastně nejen názory: pokud se totiž podíváme do verze navrhovaného zákona, která byla předložena vládě, najdeme zde už poněkud jinou úpravu popisované povinnosti:
Poskytovatel audiovizuální mediální služby na vyžádání je povinen technickými prostředky ochrany zajistit, aby audiovizuální mediální služba na vyžádání, jejíž obsah by mohl vážně narušit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých, byla dostupná pouze osobám starším 18 let.
Tato formulace již nenechává na pochybách: pouhý disclaimer by nestačil a představy pana Žáka by byly zakotveny přímo v zákoně. No, ještě že to kabinet Jana Fischera shodil ze stolu. Jenže co bude dál?
Koho se má regulace týkat?
Omezení přístupu k obsahu „jen pro dospělé“ je navíc jen jednou z povinností, které jsou ve hře. Mezi další patří například povinnost jasně se identifikovat (uvádět poskytovatele služby, jeho sídlo, kontaktní údaje včetně emailu, i odkaz na regulační orgán atd.). Samozřejmě nechybí povinnosti, které by již měly platit tak jako tak, jako například zákaz podněcování k nenávisti (rasové, náboženské atd.), či zákaz skryté reklamy. Upřesňují se také pravidla pro sponzoring, označování a obsah reklam, řeší se product placement, a nově se objevuje i povinnost zpřístupňovat AVM služby i osobám se sluchovým a zrakovým postižením. Nechybí ani požadavek na určité minimální procento evropské produkce v rámci nabízeného obsahu (podrobněji viz vlastní návrh zákona).
O všech těchto povinnostech by se jistě dalo dlouho diskutovat a řešit, jak velkou zátěž představují. Ale to možná není v tuto chvíli to nejpodstatnější. Důležitější může být spíše jiný aspekt, a to: koho se vlastně bude regulace týkat? Právě zde je totiž další velký otazník.
Nové regulační povinnosti se mají týkat jen médií (mediálních služeb), které fungují stylem „na vyžádání“. Tedy způsobem, kdy si uživatel sám vybírá z určité nabídky a sám si určuje, kdy a na co se bude dívat. Velmi důležité je ale to, že regulace se má týkat jen některých služeb „na vyžádání“ a nikoli všech. V prvním přiblížení by se to dalo vymezit tak, že pod regulaci by nově spadaly služby „velké, profesionální a s plošným záběrem“, s ambicemi konkurovat klasickému televiznímu vysílání.
Samotná evropská direktiva toto vymezení samozřejmě dále upřesňuje, a stejně tak to činí i náš transponovaný návrh. Ovšem i tak zůstává poměrně velký prostor pro rozhodnutí o tom, zda konkrétní služba bude pod regulaci spadat či nikoli. A tak i zde bude hodně záviset na tom, jak bude obecná pravidla interpretovat příslušný regulační orgán.
Nechci zde příliš spekulovat o tom, jak by to pojala Rada vlády pro rozhlasové vysílání. Vlastně to ani není potřebné, stačí se podívat do dokumentu RIA (hodnocení dopadů regulace) k návrhu nového zákona. Zde se totiž kalkulovalo se třemi variantami rozšíření „dosahu“ pro RRTV:
Varianta 0: Nerozšiřovat stávající okruh subjektů; tato varianta není možná vzhledem k závazkům České republiky vyplývajícím ze Smlouvy o založení Evropského Společenství
Varianta 1: Rozšíření okruhu subjektů v nezbytném rozsahu dle Směrnice
Varianta 2: Rozšíření okruhu subjektů nad rámec stanovený Směrnicí (např. i na subjekty nepřímo dotčené – jako jsou internetová rádia atp.)
První varianta ale nepřichází v úvahu (protože by fakticky znamenala nepřevzetí nové evropské směrnice). A tak zbývají jen druhé dvě varianty, z nichž na tu druhou se příkladně hodí přirovnání „papežštější než papež“: vlastně bychom si sami a dobrovolně rozšířili okruh regulovaných subjektů dokonce ještě dále, než jak je to v intencích Evropské unie. O důvod více, proč celý takto připravený návrh zamítnout (alespoň podle mého názoru).
Zajímavé přitom je, že počet 8 nových pracovníků pro RRTV, zmiňovaný výše, je podle dokumentu RIA kalkulován s představou cca 50 subjektů, nově vzatých do regulace (v roce 2010).
Zkusme si na závěr alespoň stručně naznačit, jak jsou v návrhu nového zákona vymezena obecná pravidla pro určení toho, kdo již bude spadat pod regulaci a kdo ještě ne. A jako malé cvičení (za domácí úkol) si schválně zkuste sami představit a spočítat, kolik subjektů na tuzemské scéně by mohlo těmto kritériím vyhovět. Zdůrazněme si přitom, že všechna kritéria pro zařazení do regulace musí být splněna současně, zatímco pro vyloučení z regulace stačí splnit jen jedno z kritérií.
Pro regulaci:
- musí jít o službu informační společnosti, provozovanou na komerční bázi (ekonomického charakteru)
- musí být pod redakční odpovědností poskytovatele
- hlavním účelem služby musí být poskytování pořadů široké veřejnosti za účelem informování, zábavy nebo vzdělávání
- musí fungovat na vyžádání (umožňovat sledování pořadů v okamžiku zvoleném uživatelem a na jeho individuální žádost na základě katalogu pořadů sestaveného poskytovatelem)
Audiovizuální mediální službou naopak není (výčtem v zákoně):
- služba, která nemá povahu činnosti především hospodářské nebo která nesoutěží s televizním vysíláním,
- služba, která není určena k příjmu veřejností,
- služba, jejímž hlavním účelem není poskytování pořadů, nebo
- služba, kterou nemůže přímo nebo nepřímo přijímat veřejnost v žádném členském státě Evropských společenství prostřednictvím zařízení technicky způsobilého k individuálně volitelné reprodukci audiovizuální mediální služby na vyžádání, které je dostupné v obchodní síti.