Vyšlo na Lupě, 28.8.2006

Vytištěno z adresy: http://www.earchiv.cz/b06/b0828001.php3

Stalo se: ČTÚ proti EK

Český telekomunikační úřad dokončil analýzy relevantních trhů. Ovšem Evropská komise měla k některým z nich výhrady. Například u velkoobchodního trhu s broadbandem požadovala zavedení bitstreamu a regulaci velkoobchodních cen. Ale ČTÚ tyto připomínky neakceptoval. Místo toho slíbil alespoň technická opatření u přístupu na IP vrstvě.

Minulý týden přinesl řadu významných událostí a nečekaných zvratů, hlavně na naší politické scéně. Situace v oblasti elektronických komunikací nebyla zdaleka tak bouřlivá, ale i zde vrcholilo určité hledání kompromisů a přijatelných řešení. Jednalo se zejména o dopracování Technického plánu přechodu (na digitální R TV vysílání) a zohlednění připomínek z veřejné diskuse k tomuto plánu, a pak také o zohlednění či nezohlednění připomínek, které měla k některým analýzám našich relevantních trh Evropská komise. Hlavním aktérem zde tedy byl Český telekomunikační úřad.

Jsme třetí v EU,kdo dokončil všechny analýzy

Začněme druhou ze zmíněných kauz, tedy analýzami relevantních trhů. Ty se dělají mj. proto, aby na jejich základě mohla být ukládána konkrétní "nápravná opatření", pokud se právě skrze analýzu ukáže že jsou zapotřebí a trh se nedokáže "vyregulovat" sám. Výsledkem každé analýzy jsou pak konkrétní konstatování ve třech základních oblastech:

zda trh je či není dostatečně konkurenceschopný
kdo má na trhu postavení s významnou tržní silou (SMP, Significant Market Power)
jaký druh nápravných opatření hodlá regulátor uložit subjektům s SMP (pokud trh ještě není dostatečně konkurenceschopný)

Regulátor, který analýzy připravuje, pak tyto oblasti konkrétně "rozpracovává" v navazujících samostatných rozhodnutích. Skrze ně například ukládá konkrétní nápravná opatření subjektům s významnou tržní silou a specifikuje jejich detaily. Tato navazující rozhodnutí jsou tedy něco podobného, jako pováděcí předpisy, vztahující se ke konkrétníu zákonu: také nemohou jít "nad" ani "mimo" jeho rámec.

Samotné analýzy přitom prochází předepaným procesem konzultace, v rámci kterého se k nim vyjadřuje jak veřejnost, tak například ÚOHS, a také Evropská komise, a regulátor (ČTÚ) má povinnost se jimi zabývat. Právě Evropské komisi musí dokončení jednotlivých analýz formálně oznamovat (tzv. je notifikovat), aby ona zahájila své šetření k obsahu těchto analýz. Proto také může existovat několik různých termínů dokončení analýz relevantních trhů, což je patrné i z tiskových zpráv našeho ČTÚ. Ten totiž oznamoval dokončení analýz již dvakrát:

V prvním případě se jednalo o okamžik, kdy ČTÚ nahlásil do EU (notifikoval) poslední z 18 analýz. Pak ale musel čekat, až Evropská komise dokončí své šetření a vrátí mu své stanovisko k notifikovaným analýzám. Ta to stihla k 11.8.2007. Teprve pak, po vypořádání eventuelních připomínek z takovéhoto stanoviska, mohl ČTÚ připravit a vydat konečné znění jednotlivých analýz. Tomuto okamžiku (24.8.2006) pak odpovídá druhé sdělení, které tedy přichází ve chvíli, kdy už všechny analýzy mají svou finální podobu (a mohou být zveřejněny v telekomunikačním věstníku).

Česká republika se tak stala teprve třetí zemí v EU (po Finsku a Itálii), která dokončila všechny analýzy relevantních trhů. Po prvotním velkém zpoždění, které stálo křeslo dřívějšího šéfa ČTÚ Stádníka, je to opravdu výrazné "přidání", které si nové vedení ČTÚ může přidat mezi své úspěchy. Přehled toho, jak na tom byly jednotlivé země k 1.8.2006 najdete v této tabulce, další informace pak zde.

Pravomoci Evropské komise

Postavení Evropské komise v celém procesu konzultací kolem vznikajících analýz je přeci jen specifické a odlišné od postavení ostatních připomínkujících subjektů. EK totiž má více práv, včetně možnosti veta již dokončené a zveřejněné analýzy, i možnosti vydání "opravné" analýzy, která nahrazuje původní analýzu. Tohoto svého práva přitom již Komise několikrát využila, a třeba v konkrétní případě Finska hned třikrát (a jednou pro Rakousko a Německo).

Důležité ale je, že právo veta pro EK se týká pouze prvních dvou ze tří výše uvedených oblastí. Tedy pouze hodnocení (i vymezení) relevantního trhu jako takového, a určení subjektů s významnou tržní silou. Netýká se ale už nápravných opatření, kde mají poslední slovo národní regulátoři, a Komise má jen možnost vyjádřit svůj názor (komentovat nápravná opatření).

Jak EK hodnotila naše analýzy?

Stanoviska Komise k jednotlivým analýzám ČTÚ jsou publikována (v češtině) na jeho webu (konkrétně zde). Připomínky přitom přišly k osmi analýzám (trhů 1, 2, 3, 8, 10, 12, 17, 18) a povětšinou se týkaly právě nápravných opatření, kde Komise má pouze právo komentáře, ale nikoli veta. Připomínka k vymezení trhu se objevila jen u analýzy trhu č. 18 (který se týká broadcastingu, tj. šíření R a TV vysílání).

Zde bych se rád podrobněji zastavil u připomínek, které Komise měla k trhu č. 12, neboli k velkoobchodnímu trhu s broadbandem. Soudě podle jejich délky, i podle toho že právě definitivní podoba analýzy trhu č. 12 byla zveřejněna jako poslední, si dovolím zhodnotit právě tyto připomínky jako nejzávažnější.

Co se EK nelíbilo na našem broadbandu?

Na analýze trhu č. 12 (velkoobchodního trhu s broadbandem) se Komisi nelíbily dvě věci, týkající se nápravných opatření. Komise nerozporovala ani vymezení a celkové zhodnocení trhu jako takového, ani vymezení subjektu s významným podílem na trhu (kterým byl prohlášen Český Telecom, dnes Telefónica O2 Czech Republic). Zato mezi nápravnými opatřeními, které byly regulátorem uloženy, Komisi schází:

absence povinnosti poskytovat bitstream
absence cenové regulace velkoobchodních služeb

Komise proto vyzvala ČTÚ k tomu, aby tato nápravná opatření do analýzy zahrnul. Ovšem vzhledem k výše uvedenému - že u nápravných opatření neexistuje právo veta pro Komisi a poslední slovo má národní regulátor - nemá Komise možnost vynutit si své požadavky. Národní regulátor má, tak jako u ostatních připomínek vzešlých z konzultace, povinnost se jimi zabývat a tzv. je vypořádat. To ale neznamená povinnost je také akceptovat. Ale i případné neakceptování musí národní regulátor náležitě zdůvodnit.

Jak už jistě tušíte z titulku a perexu tohoto článku, ČTÚ nakonec připomínky Komise neakceptoval a rozsah nápravných opatření nezměnil. Zdůvodnění toho, proč se tak stalo, najdete v samém závěru finální podoby analýzy relevantního trhu č. 12 (část F).

Proč Komise chtěla bitstream?

V případě požadavku na bitstream je třeba rozlišit mezi "přístupem na IP vrstvě" a "přístupem na úrovni ATM a/nebo DSLAMu". Tradiční vymezení termínu "bitstream" přitom odpovídá pouze druhé z obou variant, ale v praxi bývá jako bitstream (přístup k datovému toku) někdy prezentována i první varianta.

Český Telecom (dnes již Telefónica O2 Czech Republic) přitom nabízí pouze první variantu, a nikoli variantu druhou. Nápravná opatření, navržená v analýze trhu č. 12, sice ukládají povinnost poskytování přístupu, ale (zřejmě) opět jen v podobě první varianty, neboli na IP vrstvě. No a Komise požaduje doplnit povinnost poskytování přístupu i podle druhé varianty, tedy "na úrovni ATM a/nebo DSLAMu". Fakticky tedy chce skutečný bitstream.

Důvody, kvůli kterým to EK požaduje, nejsou nijak nové, a v ČR zaznívaly od alternativních operátorů již dříve. Jde zejména o to, že bitstream umožňuje alternativním operátorům mnohem více diferencovat jejich služby, než jak je to možné na IP vrstvě, kde není možné měnit skoro nic. Tím se rozšiřuje nabídka na trhu a zvětšuje konkurence.

K tomu Komise doplňuje konstatování, že podíl Českého Telecomu (Telefóniky O2 Czech Republic) na trhu s broadbandem je nebývale vysoký, a oproti situaci v ostatních zemích dokonce stále roste. Dále poukazuje na to, že bitstream je dostupný ve většině zemí EU, a i v ČR ho nejméně jeden alternativní operátor v rámci konzultací k analýze požadoval. ČTÚ ale podle Komise na tento požadavek "adekvátně nereagoval".

Celkově pak Komise konstatuje, že

není přesvědčena o tom, že důvody uváděné ze strany ČTÚ ohledně neuložení povinnosti umožnit přístup na úrovni ATM a/nebo na úrovni DSLAMu jsou dostatečné. ČTÚ měl v prvé řadě provést analýzu architektury přístupové sítě ČTc s cílem zjistit, zda příslušné technické a provozní podmínky umožňují zřízení přístupu na úrovni ATM a/nebo DSLAMu. Skutečnost, že ČTc považuje určitou technologii za zastaralou a není ochoten do ní investovat, není sama o sobě důvodem pro učinění závěru, že uložení povinnosti umožnit přístup na bázi takové technologie by bylo nepřiměřené.

Proč ČTÚ nenařídil bitstream?

Část reakce ČTÚ na tuto výzvu mi ale přijde jako poněkud "nekorespondující", právě ve vztahu k výše citované pasáži stanoviska Komise:

V této souvislosti Úřad posuzoval Komisí doporučované řešení prostřednictvím uložení povinnosti přístupu na nižší úrovni sítě, když Komise v této souvislosti poznamenala, že vedle přístupu na IP vrstvě je ve většině členských států uložena i povinnost přístupu na ATM vrstvě. Podle názoru Úřadu je však třeba v podmínkách České republiky vycházet především ze současné architektury přístupové a páteřní sítě společnosti ČESKÝ TELECOM, a.s. S pozdějším rozvojem širokopásmových služeb v České republice souvisí i současný ústup od technologie ATM a zaměření na využití IP sítě s tím, že nově jsou budovány výhradně IP DSLAMy.

ČTÚ tedy argumentuje důsledky (zřejmě již prozkoumané) architektury přístupové sítě ČTc, zatímco Komise jej vyzývá, aby tuto architekturu nejprve prozkoumal (analyzoval), a teprve pak činil závěry. Zajímavá je také reakce na kritiku názoru Českého Telecomu (ohledně perspektivnosti přístupu na nižší úrovni než je IP vrstva), který by podle Komise neměl být sám o sobě důvodem pro neuložení povinnosti: ČTÚ nereaguje protiargumenty, ale pouhým zopakováním stejného názoru. Navíc v rovině obecného konstatování, od kterého se nikterak nedistancuje, čímž jej fakticky prezentuje jako svůj názor.

Čím chce ČTÚ bitstream nahradit?

ČTÚ však přeci jen nesmetl připomínky Komise zcela ze stolu. Požadavek na bitstream sice neakceptoval, ale místo něj slíbil přijít s určitými požadavky na Český Telecom (Telefóniku O2 Czech Republic), které by mu uložil coby subjektu s významnou tržní silou, a které by alternativním operátorům umožnily dosáhnout určité diferenciace služeb i při zachování současného přístupu jen na IP vrstvě.

Jde konkrétně o opatření v následujících oblastech, které ČTÚ hodlá zapracovat do svých návazných rozhodnutí, ukládajících Telefónice O2 konkrétní nápravná opatření:

Parametry, které jsou zásadní pro možnost diferenciace služeb alternativních operátorů od služeb incumbenta, jsou - agregace, datové limity, rychlost a služby garance servisní podpory (SLA).

Například otázku datových limitů hodlá regulátor řešit tak, že by na velkoobchodní úrovni již nebyly vázány na konkrétní uživatele, tak jako doposud, ale nově by byly vztaženy "souhrnně" na providera jako takového. Ten by pak měl více možností, jak je rozdělit mezi své zákazníky, a realizovat tak vlastní Fair Use Policy. Současně ale regulátor naznačuje i to, že by objemové limity mohl eventuelně i zcela zrušit. Píše totiž:

Pokud Úřad akceptuje názor, že nelze datové limity zcela zrušit z důvodu zajištění nezbytné úrovně kvality služeb pro všechny koncové uživatele, a to s ohledem na kapacitní možnosti sítě, potom považuje za vhodné takové řešení, kde datové limity nebudou v rámci velkoobchodní nabídky vázány na jednotlivé koncové zákazníky, ale na alternativního operátora jako celek.

Pokud jde o rychlost přístupových služeb, zde Úřad konstatuje že je spokojen se současnou nabídkou pěti různých rychlostí, a zřejmě v tom tedy nehodlá nic měnit:

V současné době je v České republice nabízeno pět různých standardních rychlostních variant, což Úřad považuje za dostatečné.

Pokud jde o SLA, zde Úřad zastává názor, že možnost SLA je záležitostí smluvní úpravy zúčastněných stran, a "není zásadně ovlivněna síťovou úrovní poskytovaného přístupu". Proto prý promítne požadavek na SLA ve velkoobchodní nabídce do svého rozhodnutí o ukládaných nápravných opatřeních.

Jak regulátor navrhuje řešit agregaci?

Na závěr jsem si záměrně nechal otázku agregace, protože zde je představa regulátora formulována poněkud vágně - alespoň v tom ohledu, zda si to představuje jako již dnes realizovatelné řešení, nebo jako něco, co svým rozhodnutím musí teprve zavést:

Pro zajištění možnosti dynamického řízení agregace ze strany alternativních operátorů není podle názoru Úřadu nezbytné ukládat přístup na ATM vrstvě, když stejného výsledku lze dosáhnout poskytnutím dostatečné dedikované kapacity IP transportní sítě mezi širokopásmovým přístupovým serverem BRAS a Edge Routerem určeným pro připojení alternativního operátora k IP síti incumbenta. Následným definováním počtů zákazníků (včetně jejich přenosových rychlostí) vstupujících do agregačního bodu v rámci BRASu a volbou kapacity dedikovaného svazku od BRASu k Edge Routeru může alternativní operátor dynamicky řídit agregační poměry pro své koncové zákazníky nezávisle na nabídce statických agregačních poměrů incumbenta.

Pokud správně rozumím dnešnímu fungování agregačních mechanismů v síti Telefóniky O2 Czech Republic, pak něco takového není zatím možné, právě kvůli pevně danému způsobu fungování agregace na BRASech (které alternativní operátoři nemohou ovlivnit). Jedinou možností, jak to obejít, je využít nelinearity těchto agregačních mechanismů, která je menší (s nižším poměrem) u malého počtu zákazníků, a na své standardní hodnoty se dostává až při cca 200 uživatelích. Zatím jediný operátor, u kterého jsme se s využitím této "finty" setkal, je Český Bezdrát, který ji popisuje na svých stránkách.

Jen doufám, že tím ČTÚ neměl na mysli právě toto. Už jen kvůli tomu, že nelinearity agregace lze využít jen pro malé počty přípojek, resp. zákazníků.

Proč ČTÚ odmítnul cenovou regulaci?

Další připomínka, kterou Komise vznesla vůči analýze našeho velkoobchodního trhu s broadbandem, se týká regulace velkoobchodních cen, uložené ve formě nápravného opatření. ČTÚ se ji rozhodl neuložit, protože dospěl k závěru že

"velkoobchodní i maloobchodní ceny v průběhu posledních let klesaly z důvodu nepřímého vlivu soutěžních podmínek panujících na maloobchodním trhu širokopásmového přístupu".

Stanovisko Komise akceptuje skutečnost, že ceny klesají, ale současně poukazuje na významné snižování marže mezi velkoobchodními cenami a cenami maloobchodními, což představuje tzv. margin squeeze. Dále poukazuje na rostoucí tržní podíl incumbenta (Českého Telecomu) a vyčítá ČTÚ, že tento problém nevidí a nenavrhuje jeho řešení:

Navzdory těmto okolnostem, které svědčí o existenci soutěžního problému označovaného jako margin squeeze, nenavrhuje ČTÚ uložení vhodné cenové regulace, například ve formě retail plus.

ČTÚ na to reagoval konstatováním, že marže v poslední době naopak rostou, a proto nenalezl zákonný důvod pro uplatnění regulace cen:

Úřad se otázkou regulace cen opětovně zabýval a konstatuje, že pokles marže v letech 2004 a 2005 byl v roce 2006 zastaven a došlo ke zvýšení marží u jednotlivých služeb. Nejvýrazněji se nárůst marže projevil u služby s přenosovou rychlostí 512/128 kbit/s na 31 % v únoru 2006 a na 41% v červenci 2006. Úřad proto nenalezl zákonný důvod pro uplatnění regulace cen.

Pravdou je, že oněch 41 procent marže skutečně lze u jedné konkrétní služby nalézt, a to u maloobchodní Internet Expres Impuls (512/128 kbit/s za 399 Kč bez DPH), oproti velkoobchodní službě Carrier Broadband Limit (2 GB 512/128 kbit/s, za 282 Kč bez DPH). Popisované zvýšení marže k 1.7.2006 přitom vzniklo plošným zlevněním všech velkoobchodních tarifů o 22 Kč. Takže u ostatních variant, kromě této nejlacinější, byla změna procentuelně menší. Takže například u nejvyšší varianty služby (4096/512 kbit/s, 20 GB) šlo o zvýšení marže z 21,72% na 24,5%.

Hlavně ale: naši alternativní operátoři už dříve upozorňovali na to, že pro korektní srovnání je třeba vzít do úvahy také ostatní součásti a podmínky služby. Například jednorázové zřízení za 1 Kč a první dva měsíce provozu zdarma, které třeba právě teď nabízí Telefónica O2 Czech Republic u inkriminované nejlacinější varianty, kterou ČTÚ argumentuje. Se započítáním těchto položek se pak kladná marže výrazně snižuje, a může se dostávat až do záporných hodnot.

Kromě toho, a na to poukazuje i stanovisko Komise, jako argument pro obecné konstatování a obecný závěr nestačí vzít jeden konkrétní příklad, ale je nutné zkoumat celou nabídku:

I když tyto údaje [o vývoji marže u varianty 512/128 kbit/s, pozn. autora] mohou naznačovat, že problém margin squeeze pozorovaný v průběhu posledních let se stává méně závažným, Komise poznamenává, že k posouzení toho, zda hospodářská soutěž na velkoobchdním trhu skutečně přestala být narušována v důsledku uplatňovaného margin squeeze, by byla nezbytná širší analýza údajů, týkajících se všech služeb nabízených ze strany ČTc. Při absenci uplatnění účinné cenové regulace, například ve formě retail minus, kromě toho nelze vyloučit, že cenová politika ČTc v budoucnosti změní tak, že opět povede ke klesajícím maržím.

Jak už jsem uvedl výše, ČTÚ požadavek Komise na zavedení cenové regulace neakceptoval a regulaci nezavedl (neboť pro ni neshledal zákonný důvod). Pro úplnost ještě dodám, že stejně jako Evropská komise se ke všem analýzám vyjadřoval také náš antimonopolní úřad (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže). Ale ten, na rozdíl od Komise, na velkoobchodního trhu s broadbandem, problém margin squeeze neviděl, a k samotné analýze trhu č. 12 neměl žádnou připomínku.

předchozí část | další část