Projekt PIII - co zjistil NKÚ?
Kontrolní závěr NKÚ, hodnotící realizaci Státní informační politiky ve vzdělávání, se zabývá všemi jejími částmi. V tomto článku se podrobněji podíváme na to, co říká o projektu PIII - Infrastruktura. Ačkoli se nevyjadřuje k adekvátnosti ceny za jednotlivá SKP, která je rozhodující částí nákladů v PIII, přesto přináší mnohá zajímavá zjištění.Jak jsem již uvedl v předchozím článku (Internet do škol: co zjistil NKÚ?), nález Nejvyššího kontrolního úřadu (tzv. kontrolní závěr) se příliš nevyjadřuje k techničtějším aspektům posuzovaného projektu. Například se vůbec nezmiňuje o koncepci školského intranetu a o důsledcích jeho zavedení. Stejně tak se nezabývá tím, jak realizace celého projektu nakonec dokonvergovala k modelu s "garantovanými službami", které za patřičnou úplatu zajišťuje generální dodavatel, zatímco vlastní potenciál mnoha škol (konkrétně jejich schopnost postarat se o sebe sama) zůstává nevyužit. To všechno jsou ale věci, které nutně musely zásadním způsobem ovlivnit přínos celého projektu, resp. efektivnost a účelnost vynaložení alokovaných finančních prostředků.
K některým koncepčním otázkám technického charakteru se kontrolní závěr vyjadřuje alespoň nepřímo, skrze zjištění učiněná na školách, které v rámci svého šetření zkoumal, a skrze názory těchto škol. Některé formulace kontrolního závěru však naznačují určité nedocenění technických aspektů. Například k otázce rychlosti a způsobu připojení kontrolní závěr na jednom místě uvádí:
Generální dodavatel instaloval místní sítě s rychlostí připojení k internetu 64 kb/s. Některé školy považovaly tuto rychlost za nízkou a s ohledem na předpokládaný vývoj za nedostatečnou. Školy, které již před realizací Státní informační politiky ve vzdělávání provozovaly vlastní síť (zejména s vyšší přenosovou rychlostí), provozují a rozvíjejí tuto síť i nadále vedle sítě nové.
Z této konkrétní formulace i z širšího kontextu se obávám, že kontroloři NKÚ nedocenili podstatu školského intranetu, ani rozdíl mezi privátním intranetem a veřejným Internetem - a s tím ani celé spektrum důsledků, které ze zavedení privátního intranetu vyplývají.
K ožehavé otázce "vybavenosti" SKP se kontrolní závěr vyjadřuje také jen minimálně, navíc nepřímo skrze stanoviska samotných škol z posuzovaného vzorku:
Některé kontrolované školy konstatovaly, že použitelnost dodané techniky snižují technická omezení, např. chybějící disketové mechaniky, CD mechaniky, zablokované pravé tlačítko myši, nemožnost sdílení obrazovky učitele a nemožnost nahlížení učitele na pracovní plochu žáka. Tato skutečnost nutí učitele a žáky komunikovat pomocí e-mail a dochází tak k dalšímu zatížení sítě.
Integrace?
Jedním ze základních "axiomů", kterým byla veřejnost v ranných fázích realizace celého projektu častována, bylo ujištění že stávající investice do informačních technologií na školách nebudou vyhozeny z okna, ale právě naopak - že budou nejen ochráněny, ale dokonce dále zhodnoceny, jejich integrováním do nově vznikajícího řešení. Týkat se to mělo jak připojení k Internetu, tak i již existujících počítačů a dalšího hardwaru, a v neposlední řadě i softwaru, který školy již vlastnily. Kontrolní závěr však konstatuje, že to dopadlo jinak.
Například pokud jde o možnost využití softwaru, který již školy vlastnily:
Kontrolované školy nebyly předem informovány o nutnosti požádat o certifikaci jimi dříve užívaného SW vybavení, předpokládaly, že budou moci používat své SW vybavení i na nově dodané technice bez omezení. Na žádné kontrolované škole nebyl k dispozici dokument, který by specifikoval podmínky a cenu pro získání certifikace.
Nebo pokud jde o "braní ohledu" na již existující připojení k Internetu a existující pracovní stanice:
Kontrolou oblasti infrastruktury (Projekt III) bylo především zjištěno, že instalace sítí a stanic probíhala jednotným způsobem bez ohledu na to, zda a jak byly školy vybaveny a jakou přenosovou rychlostí byly připojeny k internetu. Na kontrolovaných školách proběhla samotná instalace v převážné většině bez výraznějších závad, avšak bez integrace stávajícího vybavení škol.
Absenci integrace potvrzuje i toto zjištění kontrolního závěru:
Výpočetní technika nainstalovaná v kontrolovaných školách před dodávkou v rámci Státní informační politiky ve vzdělávání byla školami dále využívána, ale nebyla do ukončení kontroly integrována do nově budovaných sítí. Integrovány byly pouze ty stanice, které si školy dokoupily od generálního dodavatele.
Všechny školy, nebo jen polovina?
Velmi významným aspektech celého projektu PIII - Infrastruktura bylo jeho "dimenzování". Kolik počítačů mělo být v rámci PIII dodáno, a do kolika škol? A za jaké peníze? Vzpomínáte si ještě na četné diskuse kolem nejrůznějších čísel?
Pregnantně to před rokem napsal pan Jaromír Horák, ve svém Otevřeném dopise http://www.ceskaskola.cz/ICTveskole/Ar.asp?ARI=100672&CAI=2131, kde uvedl:
Usnesení vlády vyčlenilo 4,4 miliardy Kč pro instalaci 6 000 počítačů a jejich provoz na 3 roky. Konsorcium Autocont OnLine - Český Telecom nabídlo a realizuje více než čtyřnásobek techniky, navíc s garancí dohledu a propustnosti celého systému
Jinými slovy, generální dodavatel dodává cca 24 000 počítačů, za "stejnou" cenu 4,4 mld. Kč - a to je podle něj (resp. podle pana Horáka, který v uvedenou dobu ještě pracoval pro generální dodavatele), čtyřnásobek toho s čím vláda počítala. Srovnejme si to s tím, co o tom dnes říká kontrolní závěr NKÚ. Pokusím se ukázat, že i podle kontrolního závěru jde naopak o polovinu toho, co vládní koncepce očekávala.
Kontrolní závěr nejprve rekapituluje příslušná usnesení vlády, která ale nehovoří o 1 počítači na školu, ale o celé "dostatečně dimenzované síti LAN" na každou z tehdy uváděných 6500 škol":
Hlavním cílem Projektu III je umožnit do 5 let paralelní přístup k internetu a vybraným službám všem pedagogům a až 8 % žáků. Splnění tohoto cíle předpokládá vybavení všech základních a středních škol (Plán I. etapy uvádí 6 500 škol) dostatečně rychlou a dimenzovanou lokální počítačovou sítí.
Odvolává se přitom na vládou schválený Plán I. Etapy realizace SIPVZ, který na toto vybavení a jeho provoz po dobu 5 let (od roku 2001 do roku 2005, s definovanou náběhovou křivkou) alokuje právě částku 4,4 mld. Kč (přesněji: 4,43 mld. Kč), o které mluví i generální dodavatel. Kontrolní závěr NKÚ následně kritizuje MŠMT za to, že zmíněný cíl z vládou schválených dokumentů "nepřibil na dřevo" do zadávací dokumentace pro výběr generálního dodavatele. Tedy že neřekl: "chceme tolik a tolik, za jakou částku nám to dodáte a budete provozovat"?.
Místo toho se MŠMT v zadávací dokumentaci zeptalo na jinou otázku: "máme k dispozici tolik a tolik peněz (oněch 4,43 mld. Kč do roku 2005), co nám za to dodáte"?
Kontrolní závěr to konstatuje takto:
MŠMT v zadávací dokumentaci uvedlo pouze finanční rámec 4 430 000 000 Kč, neuvedlo však jako kritérium celkovou cenu a rozsah plnění a požadavek, že v rámci něho mají být vybaveny všechny školy do konce roku 2005, jak stanovil Plán I. etapy. MŠMT ponechalo na uchazeči, jaký rozsah plnění v rámci tohoto finančního limitu poskytne.
Ve výběrovém řízení, které podle takto formulované zadávací dokumentace proběhlo, zůstala po vyřazení nabídek ostatních uchazečů jediná nabídka (konsorcia ACOL- ČTc), kterou MŠMT akceptovalo. Obsah této nabídky nebyl dosud zveřejněn, takže není známo co přesně nabídka obsahovala - ani jak konkrétně odpovídala na výše uvedenou otázku ze zadávací dokumentace. Kontroloři NKÚ však nabídku k dispozici měli, a ve svém kontrolním závěru o ní napsali toto:
Nabídka generálního dodavatele uvádí bez bližší konkretizace a bez termínu realizace pouze jednotkové ceny dodávek. Z těchto údajů vyplývá, že za celkový rozsah dodávky by cena činila 7 634 900 000 Kč.
Z toho vyplývá, že jednotková cena nabídnutá v jediné "zbylé" nabídce byla tak vysoká, že za alokovanou částku 4,43 mld. Kč nebylo možné pořídit vše v takovém rozsahu, jaký stanovil Plán I. etapy realizace (tedy vybavení všech škol celou sítí připojenou na Internet). Muselo tedy dojít k určité redukci.
Skutečnost, že alokovaných 4,43 mld. Kč nebude stačit, musela být jasná okamžitě při prvním vyhodnocení jediné nabídky, která zůstala ve hře. Přesto je v Rámcové smlouvě mezi MŠMT a generálním dodavatelem, podepsané v říjnu 2001, vymezen rozsah "celé" dodávky - za téměř dvojnásobnou částku, než jakou vláda alokovala. Kontrolní závěr k tomu říká:
Smlouva o realizaci veřejné zakázky s generálním dodavatelem vymezila rozsah předmětu plnění pouze rámcově, uvedla cenu pro celý rozsah dodávky, a to 7 483 900 000 Kč, avšak bez uvedení termínu realizace.
To koresponduje s tím, že ještě koncem roku 2001 samotné MŠMT vydávalo různá oznámení pro tisk, ve kterých psalo o vybavení všech škol. Například 3.12.2001 publikuje MŠMT tiskové sdělení, ve kterém píše:
Projekt instalace a propojení pracovních stanic ve více než sedmi tisících škol by měl odstartovat v lednu příštího roku. V červenci 2002 by mělo konsorcium instalovat již devadesát procent cílového počtu. Všechny školy by měly dostat vybavení do konce roku 2002
Počítalo snad tehdy MŠMT s tím, že částka 4,43 mld. Kč, plánovaná pro vybavení všech škol v rámci PIII, bude zvýšena na téměř 7,5 miliardy Kč, aby se i při cenách generálního dodavatele dostalo na všechny školy? Pokud ano, toto očekávání se nenaplnilo.
K zásadnímu obratu dochází o pouhé tři dny později, kdy tehdejší vrchní ředitel Fránek píše v Hospodářských novinách:
V první etapě se bude týkat 3500 škol. Uvedené číslo 7200 škol je cílovým stavem projektu.
Toto snížení, prakticky na polovinu škol, se následně odrazilo i v první Prováděcí smlouvě mezi MŠMT a generálním dodavatelem. K tomu kontrolní závěr říká:
MŠMT postupně přistoupilo na snížení rozsahu předmětu dodávky jak místních sítí, tak komplexních služeb (včetně dodávky stanic) na zhruba polovinu v důsledku nedostatečného zadání obchodní veřejné soutěže na výběr generálního dodavatele a uzavření nevýhodných smluv s ním.
Byl snížen rozsah dodávky přípojných míst a komplexních služeb na zhruba polovinu v rámci finančního limitu 4 430 000 000 Kč.
Co to v praxi znamenalo, čtenáři České školy jistě dobře ví: rozdělení škol na "červené" a "zelené", a vybavování pouze těch "zelených". Ale podle čeho bylo vybíráno? Podle úrovně vybavenosti? I k tomu se kontrolní závěr vyjadřuje, konkrétně v kapitole kde popisuje v čem konkrétně se realizace SIPVZ odchýlila od původních záměrů schválených vládou:
V rámci tohoto projektu byly informačními technologiemi vybavovány jak školy, které již vybaveny byly (v některých případech technologiemi s lepšími parametry), tak školy, které neměly žádné zkušenosti v této oblasti
Pravdou je, že první snížení bylo přesně na 3500 škol, ale ministerstvu se podařilo následně "něco málo" přidat - dosáhnout toho, že za stejnou částku 4,43 mld. Kč bude místo "polovičního" počtu 3500 škol vybaveno škol 3620. Jak toho MŠMT dosáhlo?
Tím, že z generálního dodavatele sejmulo významnou část investičního břemene a zavázalo se mu dodat více peněz dopředu - konkrétně 48 195 Kč za každé SKP, již při jeho aktivaci. Tím ovšem MŠMT samo zbouralo jeden ze základních pilířů, o který se opírala jeho argumentace o výhodnosti zvoleného řešení: že investiční břímě leží na dodavateli, a nikoli na státu, který nebude nic platit (investovat) dopředu, ale pouze zpětně za skutečně využité služby. Kontrolní závěr to zhodnotil takto:
MŠMT přistoupilo na platbu za tuto aktivaci služeb, což neodpovídalo předpokladu, že bude platit pouze za funkční a využívaný systém. Zprovoznění systému a další náklady měl financovat generální dodavatel z vlastních zdrojů.
Navíc si tímto krokem MŠMT způsobilo problém s čerpáním alokovaných finančních prostředků na rok 2002:
Dodatek č. 1 mj. nově zavedl cenu za aktivaci komplexní služby při snížení ceny za dodávku těchto služeb za měsíc. Tyto změny znamenaly zvýšení nároků na finanční zdroje v roce instalace stanic. MŠMT v důsledku toho zaplatilo v předstihu vyšší částku, než by odpovídala původnímu zadání. Cena za aktivaci byla sjednána v rozporu se zadávací dokumentací i Plánem I. etapy, který stanovil, že platby mají být poskytovány jen za skutečně funkční a využívaný systém. MŠMT uhradilo při instalaci každého tzv. SKP 48 195 Kč, což při počtu 25 249 instalovaných SKP představuje celkovou částku 1 216 875 555 Kč uhrazenou v roce 2002.
Čeho si kontrolní závěr NKÚ bohužel vůbec nevšiml, je časový faktor: zatímco původní záměr, schválený vládou, počítal s provozem v délce pěti let (s určitou náběhovou křivkou), výsledek nebyl redukován pouze na polovinu rozsahu dodávek, ale také z pětiletého provozu na provoz pouze tříletý (36 měsíců).
Je cena odpovídající?
Jak už jsem uvedl v předchozím článku http://www.ceskaskola.cz/ICTveskole/Ar.asp?ARI=101235&CAI=2131, kontrolní závěr se nevyjadřuje k tomu, zda jednotková cena za SKP je či není adekvátní. Mohu-li vyjádřit vlastní názor, domnívám se, že se tak stalo kvůli velmi komplexní "integraci" téměř všech nákladů právě do této jediné ceny za SKP, a to znesnadnilo až znemožnilo následné posouzení její adekvátnosti. Tato cena mj. zahrnuje jak jednorázové pořízení HW a SW, tak i průběžné připojení ke školskému intranetu, nejspíše i vybudování a provoz tohoto intranetu, připojení intranetu k Internetu, činnost firewallů na rozhraní mezi veřejným Internetem a školským intranetem, systémovou správu, služby místní sítě atd. - a vše bylo následně rozpočítáno na jednotlivá SKP. Nejprve do čistě měsíčních poplatků, později do podoby jednorázového aktivačního poplatku a o něco nižších měsíčních provozních poplatků.
Oblastí, kde se kontrolní závěr naopak vyjadřuje ke konkrétní výši ceny, je instalace tzv. přípojných míst (síťových zásuvek, v rámci sítí LAN budovaných na školách). Zde NKÚ zjistil, že MŠMT přistoupilo ve smlouvách s generálním dodavatelem dokonce na vyšší cenu než jaká byla obsažena v nabídce:
MŠMT přistoupilo na vyšší cenu za instalaci přípojných míst, než uvedl generální dodavatel ve své nabídce. Při dodávce 36 766 kusů představuje navýšení ceny 32 409 229 Kč .
Jednalo se přitom o navýšení z ceny 8 138,00 Kč, obsažené v nabídce, na částku 9 019,50 Kč zakotvenou ve smlouvách a také skutečně placenou. V případě této ceny za jednotlivá přípojná místa si ale NKÚ nechalo udělat odborné posudky, které přinesly následující výsledek:
MŠMT hradilo generálnímu dodavateli za každé dodané přípojné místo částku 9 019,50 Kč. Pro ověření, zda uvedená částka je odpovídající, zadal NKÚ vypracování čtyř znaleckých posudků - dvou na ocenění modelových lokalit, jak je uváděla zadávací dokumentace, a dvou na již realizované sítě. Z výsledků vyplynulo porovnání cen, které uvádí tabulka č. 2.
| Typ sítě / počet přípojných míst | Cena podle nabídky (v Kč) | Cena podle smlouvy (v Kč) | Cena podle znaleckého posudku (v Kč) | Rozdíl (v Kč) | Porovnání smlouvy a znaleckého posudku (v %) |
| A/6 | neuvedena | 9 019,50 | nebyl zpracován | nestanoven | nestanoveno |
| C/10 | neuvedena | 9 019,50 | 1 442,00 | 7 577,50 | 625,5 |
| E/16 | neuvedena | 9 019,50 | 1 521,00 | 7 498,50 | 593,0 |
| Malá LAN/16 | 8 138,00 | neuvedena | 2 338,80 | 5 799,20 | 348,0 |
| Velká LAN/63 | 8 138,00 | neuvedena | 1 781,30 | 6 356,70 | 456,9 |
Potřebuje toto srovnání nějakého komentáře?