Quo vadis, KIVS?

Ministerstvo vnitra chystá poměrně zásadní změny v Komunikační infrastruktuře veřejné správy (zkratkou KIVS). Dosavadní centralizovaný model nákupu služeb, který měl vést k úsporám, chce nahradit modelem decentralizovaným, tak aby mohl přinést větší úspory.

Koncept jednotné komunikační infrastruktury veřejné správy je poměrně starý a jeho prvopočátky lze datovat ještě do roku 2000, kdy (alespoň podle  mého názoru) vznikl  jako určitá kompenzace pro tehdejší Český  Telecom za ztrátu jeho monopolu. Jako určitý „zlatý padák“ pro tento subjekt. Protože fakticky šlo o povinnost (pro subjekty veřejné správy) nakupovat vše právě od něj, za jednotně (centrálně) předjednaných podmínek.

Původní projekt KI ISVS (komunikační infastruktura informačních systémů veřejné správy) byl časem „de-monopolizován“ (otevřen i pro další dodavatele) a přejmenován na přeci jen kratší KIVS (komunikační infrastruktura veřejné správy). Prošel gescí ministerstva informatiky, a po jeho řízené destrukci přešel do gesce ministerstva vnitra, kam patří dodnes. No a právě vnitro těsně před Vánoci přišlo s poměrně zásadním oznámením: že hodlá „zmodernizovat způsob pořizování komunikační infrastruktury pro úřady“.

Pokud se do tohoto oznámení podíváme hlouběji, zjistíme, že jde o záměr změnit dosud centralizovaný systém poptávání a nákupu telekomunikačních služeb (podle dopředu předjednaných podmínek, s předem vybranými dodavateli) na systém decentralizovaný, kdy si každý vybírá dodavatele a sjednává cenu a podmínky sám. Navrhováno je to s argumentem, že centralizovaný model se přežil, a větší úspory dnes může přinést model decentralizovaný.

Praxe ukazuje, že je to pravda, a třeba Český statistický úřad se takto dostal ke čtvrtinovým cenám oproti těm „centrálně vyjednaným“.

Jenže za nynějším krokem MV ČR jsou asi i jiné důvody, konkrétně neschopnost resortu vnitra včas zajistit pokračování celého dosavadního centralizovaného modelu nákupu. S tím může souviset i to, že nynější „decentralizace“ je navrhována jen na jeden rok. Pak se prý uvidí  - a vnitro připraví návrh postupu pro další období.

Co je vlastně KIVS?

K pochopení širších souvislostí si nejprve řekněme, že KIVS je konceptem, který zahrnuje dvě relativně odlišné „věci“.

Jednou z nich je samotná infrastruktura, která se v rámci KIVSu buduje jako centrální a slouží k poskytování služeb všem svým uživatelům. S jistým zjednodušením si ji můžeme představit jako státní intranet, ke kterému se jednotlivé resorty (ale i další subjekty veřejné správy) připojují, využívají jeho služby, a skrze který by měly komunikovat jak mezi sebou, tak i navenek (třeba do zahraničních „vládních“ sítí, do sítí EU atd.).

Tuto představu „intranetu“ dnes naplňuje tzv. Centrální místo služeb (CMS, podrobnější popis), které je klíčové i pro všechny služby současného a budoucího eGovernmentu. Protože právě odsud (z CMS) by měly být poskytovány všechny jeho služby. Včetně služeb poskytovaných systémem základních registrů, který by měly být uveden do ostrého provozu již v polovině letošního roku.

Ačkoli to ve zde popisovaném oznámení není explicitně řečeno, dovolím si předpokládat, že navrhované změny se samotného Centrálního místa služeb a jeho fungování týkat nemají. Dnes celé CMS pro MV ČR provozuje Česká pošta, a ani na tom by se zřejmě nic měnit nemělo.

Druhou „věcí“ v rámci KIVSu pak je to, čemu se v angličtině procurement. Tedy způsob poptávání a nakupování telekomunikačních služeb, který až dosud fungoval centralizovaně (kdy potenciální dodavatele vybíral sám stát, resp. vnitro, a dojednával s nimi také rámcové podmínky). Pouze zde by mělo dojít k zásadní změně, směrem k decentralizovanému modelu, kdy si dodavatele vybírají a vše s ním sjednávají přímo jednotlivé subjekty v roli koncových uživatelů.

Na CMS by ale tato změna přeci jen měla mít určitý dopad: až dosud se na CMS (ve smyslu sítě, resp. infrastruktury) mohli se svými sítěmi napojovat jen centrálně vybraní dodavatelé telekomunikačních služeb. Nově by se jejich okruh musel rozšířit, obecně na kohokoli, koho si kdo vybere.

Z historie KIVSu

Abychom docenili, co a jak přimělo resort vnitra k navrhované změně, i jaké důsledky to může mít, popišme si nejprve základní milníky z historie KIVSu.

Jak jsem již zmiňoval v úvodu, a podrobněji popisoval například v tomto svém článku, začala se historie KIVSu psát v roce 2000, kdy se Český Telecom  stal (výlučným) provozovatelem vznikající komunikační infrastruktury  ISVS (KI ISVS), a měl být například i dodavatelem všech terminálů (telefonů a počítačů) a všech komunikačních služeb. Alespoň podle mého názoru to byla určitá kompenzace („zlatý padák“) za blížící se konec jeho monopolu v oblasti telekomunikací.

Důležitou součástí představy bylo i to, že stát dojedná s Českým Telecomem výhodnější rámcové podmínky pro poskytování příslušných telekomunikačních služeb, a že jednotlivé resorty a další subjekty veřejné správy si pak již budou samy objednávat, odebírat a platit konkrétní služby, za takto předjednaných podmínek objednávat, u předem určeného (a tudíž i jediného možného) dodavatele.  

Vše zastřešila Rámcová smlouva s Českým Telecomem, kterou v červenci 2001 schválila vláda Miloše Zemana, a 23.10.2011 za stát podepsal tehdejší ÚVIS.

Jednotlivým resortům se to pochopitelně dost nelíbilo, protože byly zvyklé si své telekomunikační (i datové) potřeby řešit samy, podle vlastního uvážení a také za podmínek, které si dojednaly samy. Nejspíše vycházely i z předpokladu, že jsou schopné si dojednat výhodnější podmínky než stát jako takový, které sice byl „větším zákazníkem“ s větší poptávkou, ale zato zákazníkem méně  zkušeným a méně aktivním.

Podle dobových a velmi neoficiálních informací to ve skutečnosti fungovalo tak, že Telecom předložil nějaké své nabídky, a stát je akceptoval. I tak tam ale byly některé zajímavosti, jako třeba pevné volání mezi subjekty veřejné správy, místně i meziměstsky, za paušál 350 Kč měsíčně (podrobněji). Což ve své době bylo skutečně nevídané.

2007: de-monopolizace KIVSu

K „demonopolizaci“ KI ISVS došlo až za působení ministerstva informatiky, jakmile to legislativa umožnila. Ještě v roce 2005 ministryně Dana Bérová předložila do vlády novou koncepci, (nyní už jen: KIVSu), která již počítala s více dodavateli místo jednoho monopolního. Fakticky realizována ale byla až další koncepce, schválená vládou koncem roku 2006. Počátkem roku 2007 pak byla vypsána výběrová řízení na pevné hlasové služby a na datové služby, v objemu 11,5 miliardy Kč (na 4 roky)!

Následně byli vybráni tři dodavatelé (Telefónica 02, GTS a konsorcium T-Systems a ČD Telematika), se kterými také byla podepsána rámcová smlouva, a pak i prováděcí smlouvy. Fakticky to znamenalo, že stát předjednal podmínky poskytování služeb se třemi různými dodavateli (resp. čtyřmi, s tím že dva byli sdruženi do jednoho konsorcia) – a jednotlivé subjekty veřejné správy si pak samy vybíraly svého dodavatele z oněch tří (resp. čtyř).

Zmiňovanou rámcovou smlouvu za stát podepsal Ivan Langer, ještě jako ministr informatiky, a to 28.3.2007, s platností na 4 roky.

Přichází Klaudie

K „obnově“ KIVSu tak mělo dojít nejpozději do 27.3.2011, kdy končila platnost předchozí Rámcové smlouvy. Ministerstvo vnitra, již pod úplně jiným vedením než v roce 2007, skutečně vypsalo výběrové řízení na nové dodavatele hlasových i datových služeb (formálně „výběrové řízení na Rámcovou smlouvu KIVS“), ale dost na poslední chvíli, až 23.12.2010. Přitom rovnou řeklo, že chce koncepci KIVSu přepracovat, a tak zatím vypisuje „pokračování“ stávajícího KIVSu pouze na 18 měsíců, s objemem 1,5 mld. Kč za datové služby a 125 milionů za služby hlasové.

Dnes lze asi jen spekulovat nad tím, nakolik bylo přepracování koncepce KIVSu skutečným a primárním záměrem, a nakolik se stalo jen východiskem z nouze, vzniklé „zaspáním“ při přípravách na řádné obnovení celého KIVSu. Obě varianty totiž mají své opodstatnění. Vnitro skutečně nebylo příliš „proaktivní“, pokud jde o KIVS, takže opravdu mohlo pořádně zaspat. Ale stejně tak i vnitro pociťovalo nedostatek peněz, stejně jako ostatní rezorty, a tak na to mohlo reagovat snahou o větší centralizaci a přechod na společná řešení, místo řešení dosud stále ještě individuálních. Tedy i určitou změnou dosavadní koncepce KIVSu.

Mimochodem, na dubnové konferenci ISSS vnitro tento trend prezentovalo jako potřebu přejít (v celé veřejné správě) na společná a sdílená řešení, fungující na principu Cloud Computingu. Dokonce k tomu vymyslelo i „PR koncept“ v podobě panenky Klaudie, se kterou oženili dosud svobodného panáčka eGona. Viz můj tehdejší článek zde na Lupě („eGon se žení – kvůli penězům“).

ÚOHS ruší výběrové řízení

Jenže: cesta od vzletné myšlenky, tiskových zpráv a PR sloganů k praktickému naplnění, které ustojí i kritiku svých odpůrců a napadení u ÚOHS, je hodně dlouhá a trnitá. A tak již počátkem března 2011 muselo vnitro „uklidňovat situaci“, dementovat hrozící „telekomunikační tmu“ ve veřejné správě (kvůli absenci poskytovaných telekomunikačních služeb) a ujišťovat, že má situaci ve svých rukou.

V červnu pak přišla tvrdá rána: ÚOHS zrušil výběrové řízení (zadávací řízení na veřejnou zakázku) na Rámcovou smlouvu KIVS, které vnitro vypsalo 23.12.2010 na 18 měsíců (za 1,5 miliardy + 125 milionů“). Přihlásilo se sice dost zájemců (UPC Česká republika, Telefónica O2, T-Mobile, GTS Czech, T-Systems společně s ČD Telematika, Dial Telecom a České Radiokomunikace), ale poslední dva jmenovaní řízení napadli u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, s argumentem že zadání diskriminuje zájemce, kteří nejsou současnými dodavateli. ÚOHS jejich námitkám vyhověl a řízení skutečně zrušil.

Mezitím ale vnitro stihlo s původními dodavateli (Telefónica, GTS a konsorcium T-Systems a ČD Telematika) uzavřít alespoň přechodné prováděcí smlouvy na 6 měsíců (do 27. září 2011), s možností šestiměsíční opce. Tedy až do 27.3.2012. Tím byla dočasně odvrácena „telekomunikační tma“, které ve veřejné správě nejspíše skutečně hrozila.  Jenže ne na trvalo.

Vnitro vypisuje nové výběrové řízení

Po neúspěchu s řízením, vypsaným v prosinci 2010 (po jeho zrušení od ÚOHS), se vnitro pokusilo otevřít soutěž znovu. Ještě předtím se ale snažilo určitým způsobem dopředu komunikovat se zájemci o účast v soutěži a poskytování služeb, když 2. září uspořádalo pracovní workshop:

Jedním z cílů setkání je mj. představit případným zájemcům o poskytování telekomunikačních služeb pro veřejnou správu inovované přístupy k řešení KIVS, které budou reflektovat jak vývoj na telekomunikačním trhu, tak potřeby rozvoje IT technologií.

Záhy nato, konkrétně 27. září 2011, pak vnitro skutečně vypsalo novou soutěž (veřejnou zakázku na rámcovou smlouvu na poskytování datových a hlasových služeb Komunikační infrastruktury veřejné správy). Tentokráte již nikoli jako „dočasnou“, ale již „řádnou“, na 4 roky a za 7 miliard Kč.

Podle dostupných informací se do tohoto nového tendru stihlo přihlásit na 14 zájemců, z nichž někteří chtěli poskytovat jen některé služby, a nikoli celé portfolio. A podle informací týdeníku EURO bylo i toto nové výběrové řízení napadeno u Úřadu na ochranu hospodářské soutěže:

„Můžeme potvrdit, že byly podány námitky proti zadávací dokumentaci a návrh na vydání předběžného opatření zákazu uzavřít rámcovou smlouvu. V tuto chvíli usilovně pracujeme na takovém řešení, které potřebné služby zajistí,“ uvedl mluvčí ministerstva Jiří Korbel.

Vnitro mění lidi – i názor

S koncem loňského a začátkem letošního roku ale na ministerstvu vnitra dochází k dalšímu zrychlení již tak rychlé „obměny kádrů“: náměstek (pro strategie a programové řízení) Pavel Kryštof, který podepsal nové výběrové řízení, rezignoval 15. listopadu, a jeho místo zaujal Radek Šmerda (dřívější ministr dopravy).

EURO to ještě 12. prosince okomentovalo jako nástup krizového managementu:

To, že je situace vážná, dokazuje fakt, že na vnitro minulý měsíc nastoupil krizový management pro problematiku KIVS v čele s náměstkem ministra Radkem Šmerdou. Ten se svým týmem nyní řeší budoucnost projektu a podle informací týdeníku Euro není vyloučena ani varianta, že ministerstvo celou koncepci KIVS změní.

Odhad to byl dobrý: přesně týden nato ministerstvo vnitra přichází s již zmiňovaným zásadním sdělením, kterým navíc samo „odpískává“ svůj tendr ze září:

MV navíc pro podezření z nezákonnosti zrušilo centrálně zadávané výběrové řízení na služby KIVS, vypsané koncem září 2011.

Lze se tedy domýšlet, že krizový tým na vnitru dospěl k závěru, že i v novém zadání jsou takové chyby, že by jej ÚOHS mohl znovu zrušit – a pak by opravdu nastal problém. Protože 27. březen 2012 je skutečně za dveřmi.

A tak vnitro raději jedná proaktivně, a své „horké brambory“ se zbavuje i za cenu přiznání vlastních chyb (což se jen tak nevidí). Chce přimět jednotlivé resorty (přesněji: subjekty veřejné správy, protože nemusí jít jen o ministerstva) aby si vše sjednaly a pořídily samy. Dokonce je to formulováno i poněkud sebekriticky, alespoň z pohledu dosud propagované výhodnosti centralizovaného sjednávání nákupů:

Současný model centrálního nákupu telekomunikačních služeb pro úřady je příliš nákladný a neefektivní, a tudíž neodpovídá situaci na rychle se měnícím trhu ani potřebám státu. Ministerstvo vnitra (MV) proto navrhuje nahradit jej minimálně na rok novým flexibilním modelem, který umožní jednotlivým subjektům vybrat si dodavatele těchto služeb samostatně, za výhodnějších ekonomických podmínek. 

Je argument s úsporami validní?

Věcně s tím asi lze souhlasit, i když je to proti logice věci: větší subjekt, s větší poptávkou, by přeci měl mít šanci na výhodnější podmínky, než jednotlivé menší subjekty, poptávající menší objemy služeb.

Jenže teorie je jedna věc, a praxe druhá: vnitro, zastupující v poptávání služeb i další subjekty, se ve schopnosti dosáhnout úspor zatím příliš nepředvedlo. Když hodnotí míru dosažených úspor, pohybuje se spíše na úrovni jednotek procent, než desítek. Třeba bývalý ministr Ivan Langer v roce 2009 sám hodnotil úspory takto:

V minulém roce se díky pečlivým výběrovým řízením podařilo ušetřit 5 % nákladů u datových služeb a 7 % u služeb hlasových. Není to důkaz, že za moderní stát zaplatíme méně než za ten zastaralý?

No, osobně bych to vnímal spíše jako konstatování, že významnějších úspor se dosáhnout nepodařilo.

I dnešní vnitro, při vypisování  posledního výběrového řízení, zhodnotilo dosavadní úspory cifrou „v řádu stovek milionů“. To asi bude méně než jedna miliarda, takže při celkovém (původně odhadovaném) objemu 11,5 miliardy jde o úsporu menší jak 10 procent. Což koresponduje s odhadem Ivana Langera z roku 2009.

Teď si s tím ale srovnejme míru úspor, kterých dosahují takové subjekty, které se do toho skutečně „opřou“, nejčastěji formou elektronických aukcí. V oblasti mobilních služeb (byť ty nejsou součástí KIVSu) jsou známy případy dosažení úspor až 90%. U pevných hlasových služeb a datových služeb je příkladů zatím méně, ale i ty naznačují obdobné možnosti.

Asi nejznámější, a vlastně i nejvíce vypovídajícím, je příklad Českého statistického úřadu. Ten se jako první odvážil „odpojit“ od konceptu KIVSu a vypsat si vlastní tendr již v polovině loňského roku. Nakonec si vybral společnost GTS Czech, která je současně dodavatelem služeb i v rámci KIVSu – ale zde, v rámci samostatného tendru, dokázala nabídnout čtvrtinové ceny (zdroj):

Zajímavé ale je, že o zhruba 17 milionů nižší cenu, než za kterou své služby dosud dodává ostatním českým úřadům, dokázal nabídnout i vítěz tendru, skupina GTS Czech. „Vysoutěžená cena GTS Czech je 5 889 600 Kč s DPH za požadované datové služby na čtyři roky,“ říká Beranová a potvrzuje, že nová cena je zhruba čtvrtinová v porovnání s původní.

Není toto nejlepší důkaz toho, že získávání úspor skrze KIVS nefunguje, a místo úspor přináší naopak výrazné zdražení?

Pikantní je i to, že ještě v říjnu samo vnitro tvrdilo, že tomu tak není, a že centralizované pořizování v rámci KIVSu je výhodnější:

Ministerstvo vnitra však trvá na tom, že samostatné tendry jednotlivých úřadů úspory nepřinesou. „V případě centralizovaného nákupu je možné využít objemových slev a lepší vyjednávací pozice z hlediska veřejné správy,“ říká Jiří Korbel z tiskového oddělení ministerstva.

O dva měsíce později, v prosinci 2011, už po nástupu nového „krizového managementu“, vnitro mění názor. Připomeňme si jeho nové sdělení:

Současný model centrálního nákupu telekomunikačních služeb pro úřady je příliš nákladný a neefektivní, a tudíž neodpovídá situaci na rychle se měnícím trhu ani potřebám státu.

V čem je problém?

Tak jako snad vždy a u všeho, existuje i zde ona příslovečná druhá strana mince. Vnitro se odpískáním centralizovaného nákupu zbavilo horké brambory v podobě hrozby „telekomunikační tmy“ či pravděpodobných soudních sporů s neúspěšnými uchazeči. Ale jen za cenu toho, že tuto horkou bramboru přehodilo na ostatní subjekty – od kterých nyní očekává, že si své telekomunikační potřeby zajistí (vysoutěží a nakoupí) samy.

Navíc jim jejich úlohu ještě ztížilo, když řeklo že celá změna má být jen na rok, a „pak se uvidí“.  Přitom mezi poptáváním služeb na 1 rok nebo na podstatně delší časové období může být pořádný rozdíl, co do možnosti získat výhodnější podmínky.

Vnitro sice ve svém sdělení naznačuje, že ostatním subjektům pomůže, metodicky i přímo, organizováním elektronických aukcí:

Ministerstvo je připravené poskytnout potřebnou metodickou podporu nebo zjednodušit výběrová řízení formou elektronických aukcí.

Jenže jak to mají ostatní subjekty stihnout? Vždyť stávající (přechodné) smlouvy vyprší 27. března 2012. V tak krátké době to snad ani nejde stihnout tak, aby to bylo v souladu se zákonem a nemohlo být také napadeno či jinak rozporováno neúspěšnými zájemci.

Nehledě na to, že „začátek“ této krátké doby vlastně ještě ani nenastal. Pokud totiž správně rozumím popisovanému oznámení ministerstva vnitra z 19.12.2011, jde zatím jen o návrh na změnu koncepce KIVSu, který musí nejprve schválit vláda (která také schvalovala dosavadní koncepci). Což vnitro i samo říká:

Také proto chce MV přesvědčit vládu o tom, že nově navrhované individuální řešení je výhodnější a plně odpovídá trendům v IT prostředí.

První letošní zasedání vlády, konané 4. ledna, se problematikou KIVSu nezabývalo. A na programu dalšího zasedání vlády KIVS také není, ani v dodatku. Což dále ukrajuje z toho minima času, který zbývá všem těm, kteří se o své potřeby v oblasti telekomunikací budou muset postarat sami.

A kromě toho: jaký vzkaz asi toto vše dává celé společnosti, pokud jde o schopnost resortu vnitra „ukočírovat“ a dotáhnout do konce tak zásadní věc, jakou bude nadcházející spuštění základních registrů, již k 1.7.2012? Nedočkáme se někdy těsně před koncem prvního pololetí nějakého dalšího zásadního oznámení?