Nechal se ČTÚ přesvědčit protestní akcí?
V rámci akce „Napiš ČTÚ!“ dostal regulátor více jak 150 poděntů ke (znovu)otevření relevantního trhu mobilní originace. Takovýto záměr, který by mohl umožnit vstup virtuálních operátorů, ČTÚ záhy skutečně ohlásil. Byl to jen náhodný souběh v čase, nebo je zde příčinná souvislost?
Odpověď ČTÚ na otázku z perexu si dovedu živě představit: zcela určitě bude tvrdit, že poměrně zásadní změna jeho postoje není reakcí na sílící protesty nespokojených uživatelů. Že se ke změně nenechal jakkoli „dokopat“, ale že jde o zcela zákonité vyústění jeho dlouhodobé péče o kultivaci našeho trhu elektronických komunikací, které jen shodou okolností přišlo krátce po uskutečnění protestu.
No, nechť si každý udělá vlastní názor. A k tomu, jako podklad, přijměte rekapitulaci toho, o jakou změnu postoje ČTÚ jde, i o jakou protestní akci se jednalo.
Relevantní trh mobilní originace byl původně shledán konkurenčním
Český telekomunikační úřad velmi často a rád argumentuje tím, že na mobilní operátory nemá žádnou „páku“, kterou by mohl ovlivnit maloobchodní podobu jejich služeb či přimět je k tomu, aby do své sítě pustili virtuální operátory. Už k tomu ale nedodává, že té největší „páky“, kterou právě k tomuto účelu kdy měl, se sám a z vlastního rozhodnutí zbavil.
Jedná se o tzv. relevantní trh velkoobchodního přístupu a původu volání (originace) ve veřejné mobilní telefonní síti, který byl (v rámci původního vymezení relevantních trhů) trhem číslo 15. Jen pro připomenutí: regulátor (ČTÚ) může operátorům ukládat konkrétní „nápravná opatření“ pouze tehdy, pokud analýzou příslušného trhu zjistí, že není dostatečně konkurenční (zjednodušeně řečeno).
Jenže: v roce 2006 ČTÚ příslušný velkoobchodní trh sám prohlásil za dostatečně konkurenční:
Úřad konstatuje, že trh č. 15 - přístup a původ volání (originace) ve veřejné mobilní telefonní síti je efektivně konkurenčním trhem, neboť na něm nepůsobí žádný podnik s významnou tržní silou.
Kuriózní na tomto závěru bylo to, že sám ČTÚ konstatoval, že tento (velkoobchodní) trh vlastně neexistuje – protože na něm neexistuje vůbec žádný subjekt (podnik), který by nějaké velkoobchodní služby někomu poskytoval či jen nabízel. Natož pak takový, který by měl významnou tržní sílu. Viz konstatování z příslušné analýzy:
na relevantním trhu nejsou v současné době služby nabízeny na velkoobchodní úrovni třetím stranám. Veškeré služby jsou poskytovány výhradně interně v rámci mobilního operátora (self-supply).
Absence nabídky velkoobchodních služeb je přitom právě to, co dnes brání vzniku virtuálních mobilních operátorů. Takže je to vlastně celé hezky postavené na hlavu: dnes cítíme (nebo alespoň já cítím), že mobilní trh není dostatečně konkurenční zejména proto, že na něm nepůsobí žádní virtuální operátoři. A ti na něm nemohou působit proto, že neexistuje velkoobchodní nabídka mobilních služeb charakteru originace. A právě to, že takováto nabídka neexistuje, bylo pro regulátora v roce 2006 důvodem k tomu, aby trh prohlásil za dostatečně konkurenční – a tím se zbavil možnosti nařídit mobilním operátorům (formou nápravných opatření), aby takovou velkoobchodní nabídku zveřejnili.
Dnes už konkurenční není
Přejděme ale do současnosti: 30. listopadu 2011 ČTÚ zveřejňuje návrh opatření obecné povahy č. OOP/1/XX.2011-Y, kterým se chystá změnit své původní vymezení relevantních trhů, naposledy z roku 2008. Konkrétní změnou přitom má být právě „znovuotevření“ původního relevantního trhu č. 15. Nově ale s číslem 8, a hlavně prezentovaného jako nově vymezený relevantní trh – byť se starým názvem, změněným pouze přechodem ze singuláru („ve veřejné mobilní síti“) na plurál („ve veřejných mobilních sítích“):
Trh č. 8: přístup a původ volání (originace) ve veřejných mobilních telefonních sítích
Důležité a podstatné je, že nyní již ČTÚ vnímá tento trh jinak, než v roce 2006. Aby jej ale mohl znovu otevřít, resp. zařadit mezi relevantní trhy a hlouběji analyzovat (a podle výsledku ukládat nápravná opatření), musel nejprve zjistit, v rámci tzv. tříkriteriálního testu, že
na trhu vymezeném jako velkoobchodní trh přístupu a původu (originace) volání ve veřejných mobilních telefonních sítích existují vysoké a trvalé překážky vstupu, trh nesměřuje k trvalé hospodářské soutěži a uplatňování práva hospodářské soutěže samo o sobě dostatečně neřeší dotčené(á) selhání trhu.
Zajímavá je i podrobnější argumentace, kterou ČTÚ doplnil své nynější hodnocení, v rámci testu tří kritérií. I v mnoha dalších aspektech totiž popírá jeho vlastní závěry, učiněné v roce 2006 ohledně věcně stejného trhu. Za všechny argumenty ten snad nejvýznamnější: dříve se ČTÚ domníval, že mobilní trh se vyvíjí „dobře“, směrem k ještě větší konkurenci. Dnes už si to nemyslí, a naopak hovoří o selhání trhu.
Co tak najednou?
V praxi by popisovaný krok (tedy nové vymezení relevantního trhu s originací) umožnil Českému telekomunikačnímu úřadu, aby – formou nápravného opatření – nařídil mobilním operátorům zveřejnit velkoobchodní nabídku přístupu a původu volání. Tedy právě to, co ke svému fungování potřebují virtuální operátoři. A případně by mohl i regulovat ceny v takovéto velkoobchodní nabídce.
To, že ČTÚ – po dlouhé době úplného popírání významu virtuálních operátorů – o něco takového usiluje, ale není úplným bleskem z čistého nebe. Stejný záměr, byť ještě ne zcela rezolutní, ČTÚ vyjádřil i v rámci příprav nadcházející aukce mobilních kmitočtů (podrobněji viz můj článek „Možná přijde i virtuální operátor“). Zde si chtěl vydání velkoobchodní nabídky (pro virtuální operátory) vynutit v rámci podmínek, které stát spojí s přídělem nových kmitočtů.
Jenže se mohlo ukázat, po detailnější právní analýze (ať již provedené regulátorem či v rámci „protitlaku“ samotnými mobilními operátory), že tudy cesta úplně nevede: například že by se to mohlo vztahovat třeba jen na část mobilních služeb, poskytovaných pomocí nově přidělených frekvencí. Nebo že by si operátoři mohli najít nějakou jinou „skulinku“, díky které by se nově uložené povinnosti mohli fakticky vyhnout.
Pravdou je, že cesta podmínek, uložených v rámci aukce, je jen jakousi „oklikou“, která může být potenciálně problematická, resp. dávat operátorům dostatek prostoru k tomu, aby se nově uložené povinnosti ubránili. Naproti tomu (znovu)otevření velkoobchodního trhu s mobilní originací a cesta nápravných opatření je „tou“ cestou, které se takovéto věci mají řádně dělat (v rámci stávajícího, ale i aktuálně novelizovaného) regulačního rámce elektronických komunikací.
Pokud se tedy vrátím k otázce, položené v perexu: pokud bude ČTÚ tvrdit, že jeho nový záměr nijak nevychází z protestů uživatelů, má to svou logiku. Je to „ta“ cesta, kterou by se měl regulátor ubírat i bez nějakého „dokopávání“ od uživatelské veřejnosti.
Na druhou stranu ostrá reakce veřejnosti může regulátorovi přijít docela vhod: svůj krok (nové vymezení relevantního trhu), totiž musí náležitě zdůvodnit i Evropské komisi. Což se mu bude dělat o to hůře, když jednou již stejný trh vyhodnotil přesně opačně. Proto mu odezva veřejnosti může výrazně pomoci, jelikož nyní může do Bruselu vzkázat něco ve smyslu: „oni mne k tomu stále více tlačí i uživatelé, a já jsem povinen hájit i jejich zájmy“.
Jenže: ČTÚ by si neměl sám podkopávat své vlastní argumenty. Když na jedné straně tvrdí, že mobilní trh se u nás nevyvíjí „dobře“ (směrem k větší konkurenci atd.) a naopak selhává, neměl by současně tvrdit opak. Jako třeba sám předseda ČTÚ nedávno v interview pro Lidové noviny, kde říká že „konkurence u nás je zhruba stejná jako kdekoli jinde“ a žádnou potřebu zásahu svého úřadu nezmiňuje.
Stejně tak si nemyslím, že je šťastné čím dál tím naštvanější uživatele ještě více popouzet opakovanou argumentací ve smyslu „můžete si za to sami, svou ochotou platit vyšší ceny“. Či doporučením „vyjednávat s operátory“, s cílem domoci se příznivějších cen, než jsou ty řádně a veřejně nabízené.
Usiluje snad ČTÚ o to, aby místo trhu elektronických komunikací u nás fungovalo spíše orientální tržiště elektronických komunikací? Tedy prostředí, ve kterém jsou handrkování, smlouvání a všelijaké triky a nástrahy běžnou normou chování? A kde se předpokládá, že kdo se nechce či neumí adekvátně „vzepřít“, bude pořádně oškubán?
Napište ČTÚ!
Vraťme se ale od interview v Lidových novinách k záměru vymezit nový relevantní trh, který ČTÚ zveřejnil na svém webu 30.11.2011.
Zde nelze nevidět, že po takovémto kroku (otevření relevantního trhu mobilní originace) přímo volala akce „Napiš ČTÚ!“, uspořádaná v rámci iniciativy „Nechceme předražené volání“. Ano, té iniciativy, u které není známo, kdo za ní doopravdy stojí. Ale to nechme nyní stranou.
Zdůrazněme si spíše to, že v rámci této iniciativy již nejde jen o pravidelné vypínání mobilů (vždy 17. v měsíci, naposledy právě včera), ale také o jednorázové akce, jako třeba „Napiš ÚOHS“ či „Napiš ČTÚ!“. Druhá z obou jmenovaných měla vzniknout jako bezprostřední reakce na listopadová vystoupení zástupců ČTÚ v Hydeparku a v Otázkách Václava Moravce, kde mělo z jejich strany zaznít, že si tuzemští uživatelé regulátorovi na ceny nestěžují.
A tak organizátoři iniciativy připravili vzor dopisu na ČTÚ, který je formálně dotazem podle zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, a obsahuje trojici dotazů týkajících se ochrany uživatelů (viz předloha):
1. Co je příčinou tak extrémního předražení zcela srovnatelné jednotky služeb jako je minuta volání nebo SMS?
2. Jakým způsobem naplňuje ČTÚ §4 zák. č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích? A jaké konkrétní kroky na ochranu uživatelů a pro dosažení plně konkurenčního prostředí ČTÚ provedl v uplynulých 2 letech?
3. Jakým způsobem ČTÚ využije připravované aukce kmitočtů pro mobilní sítě k tolik potřebnému zvýšení konkurence na telekomunikačním trhu?
Na závěr dopisu je pak připojena ještě následující douška:
Považujte prosím tento dopis za podnět k provedení Analýzy relevantních trhů dle §51 zák. č. 127/2005 Sb. a opětovné definici Relevantního trhu dle §52 téhož zákona.
Celá akce (Napiš ČTÚ) přitom byla vyhlášena tak, aby dopisy (žádosti) byly odesílány do 17. listopadu 2011, kdy se konalo další „vypínání mobilů“. Tedy ještě dříve, než se (30. listopadu) na webu ČTÚ objevuje výše popisovaný záměr (znovu)otevření relevantního trhu, který fakticky naplňuje podnět, obsažený v dopise/žádosti.
Časově to tedy vychází tak, že skutečně mohlo jít o reakci ČTÚ na podněty protestujících uživatelů. Ovšem zda tomu tak skutečně bylo, nebo zda je souvislost mezi protestní „akcí“ a regulační „reakcí“ čistě náhodná, se ani nikdy pořádně nedozvíme.
Jak ČTÚ odpovídal na podněty?
Něco ale naznačuje i způsob, jakým ČTÚ odpovídal na jednotlivé podněty. Pokud se podíváme do listopadové monitorovací zprávy ČTÚ, najdeme v ní zmínku o tom, že podnětů (v podobě žádostí o poskytnutí informací, dle zákona č. 10/1999 Sb.) mu přišlo „více jak 150“. Na všechny přitom musí ze zákona odpovědět, a to do 15 dnů.
ČTÚ všechny odpovědi zveřejnil na svém webu, a na první pohled vypadají všechny stejně. Ve skutečnosti ale nejde o stejný text. Konkrétní odlišnosti jednotlivých odpovědí pak dokládají, že situace kolem nového relevantního trhu se vyvíjela velmi dynamicky.
Ty odpovědi, které z ČTÚ odcházely před 30. listopadem, ještě vůbec nezmiňovaly záměr ČTÚ nový relevantní trh vymezit. Místo toho hovořily o snaze dobrat se velkoobchodní nabídky mobilních služeb skrze povinnosti, ukládané v aukci.
Kolem 30. listopadu se v odpovědích začínají objevovat zmínky o novém relevantním trhu, ale zatím v podmiňovací podobě: že ČTÚ teprve aplikuje třikriteriální test, a bude záležet na jeho výsledku:
V současné době proto ČTÚ dokončuje vyhodnocení tohoto testu a předpokládá, že jej zveřejní do konce listopadu t.r. k veřejné konzultaci spolu s návrhem změny opatření obecné povahy č. OOP/1/02.2008-2, kterým se stanoví relevantní trhy v oboru elektronických komunikací, včetně kritérií pro hodnocení významné tržní síly.
Tento text, hovořící o ještě nedokončeném testu, se objevuje v odpovědích, datovaných kolem 30.11.2011 (příklad). Stejně tak se ale objevuje i v dodatečných odpovědích (příklad), které jsou rozesílány tazatelům, kterým jejich odpověď přišla dříve a nový trh ještě vůbec nezmiňovala.
Pak, konkrétně 30.11.2011, se na webu ČTÚ objevuje výše popisovaný návrh nového vymezení relevantních trhů, ve kterém už je uveden (kladný) výsledek tříkriteriálního testu a samotný záměr znovu otevřít (vymezit) velkoobchodní trh s mobilní originaci.
A ve stejném duchu se pak mění i odpovědi, které ČTÚ zasílá na obdržené podněty (příklad), i dodatky, které rozesílá ke starším odpovědím (které ještě nový trh nezmiňovaly, příklad):
ČTÚ vyhodnotil tento tříkriteriální test a zveřejnil ho dne 30. listopadu t.r. k veřejné konzultaci spolu s návrhem změny opatření obecné povahy č. OOP/1/02.2008-2, kterým se stanoví relevantní trhy v oboru elektronických komunikací, včetně kritérií pro hodnocení významné tržní síly.