Blíží se konec regulace?

Uplynulé dva dny přinesly úplnou záplavu článků na téma ukončení regulace služeb Českého Telecomu ze strany ČTÚ. Například:

• Stádník: ČTÚ by mohl napřesrok přestat regulovat ceny Telecomu (ČTK)
• Předseda ČTÚ o regulaci a cenách služeb (ISDN.cz)
• ČTÚ nebude možná již v příštím roce regulovat ceny základních služeb Č. Telecomu (idnes.cz)
• Konec regulace Telecomu asi příští rok (Právo)
• Stádník: ČTÚ možná v roce 2006 přestane regulovat ceny Telecomu (digiweb.cz)

Vše zřejmě spustil rozhovor předsedy Rady ČTÚ Davida Stádníka pro ČTK, ve kterém měl říci: "směřuje to k tomu, aby se neregulovalo", a připustit, že již příští rok by ČTÚ mohl přestat regulovat dosud regulované ceny hlasových služeb Českého Telecomu..

Netuším, v jakém kontextu to zaznělo, a na jakou otázku to byla odpověď. Rozhodně bych to ale nepovažoval za nějakou převratnou novinku, či dokonce za vůbec nějakou novinku. Ostatně, již dřívější ČTÚ (fungující ještě podle zákona č. 151/2000 Sb.) mělo na svém webu hned v záhlaví obdobné konstatování, jen jinak formulované: "regulací k deregulaci". Tedy princip, který říká že regulace by měla postupně odbourávat sebe sama a stávat se méně potřebnou.

Nový zákon o elektronických komunikacích tento základní princip přejímá a dále rozvíjí: regulace by se měla uplatnit jen tam, kde je skutečně zapotřebí, a měla by směřovat k tomu, aby si trh do budoucna vystačil jen s obecnými (a odvětvově nezávislými) pravidly hospodářské soutěže, na jejichž dodržování dohlíží antimonopolní úřad (u nás: ÚOHS).

Pro mezidobí, kdy ještě může být nějaká regulace zapotřebí, pak nový zákon stanovuje přesná pravidla. Už by se nemělo regulovat "proto, že je to v zákoně", ale "proto, že to je stále ještě zapotřebí". Pro posuzování takovéto potřebnosti pak nový zákon, v souladu s novým celoevropským rámcem elektronické komunikací, nařizuje dosti detailní zkoumání, které se musí realizovat nikoli přes celý trh jako celek, ale samostatně pro jeho nejvýznamnější části.

Tyto dílčí části, označované jako tzv. relevantní trhy, musí být nejprve podrobeny detailní analýze. Teprve z ní pak budou činěny závěry ohledně toho, zda je daný dílčí trh (relevantní trh) již dostatečně rozvinutý (tzv. "efektivně konkurenční"), a tudíž si již vystačí pouze s dohledem soutěžního regulátora (antimonopolního úřadu, tj. ÚOHS) nad dodržováním pravidel hospodářské soutěže, nebo zda ještě není dostatečně rozvinutý a vyžaduje určitou (odvětvovou) regulaci. V tomto druhém případě musí být identifikovány subjekty s významnou silou, a těm pak může regulátor ukládat nápravná opatření.

Stejné konstatování mělo zaznít i v předmětném rozhovoru pro ČTK:

"Směřuje to k tomu, aby se neregulovalo," uvedl předseda ČTÚ David Stádník. O případném zrušení regulovaných cen hlasových služeb Telecomu ale podle něj musí rozhodnout analýza konkurence na trhu, kterou má úřad do února příštího roku vypracovat.

Není jenom cenová regulace

Regulátor (ČTÚ) se tedy nebude moci rozhodovat "jen tak", nebo vycházet z toho, že regulování určité oblasti má předepsané v zákoně. To už nemá. Musí skutečně počkat na výsledky analýz, a teprve na jejich základě bude rozhodovat. A i když zjistí, že příslušný dílčí trh stále ještě není "efektivně konkurenční", má k dispozici více forem nápravných opatření, které může uložit subjektům s významnou tržní silou.

Cenová regulace je jen jednou z těchto forem, dalšími jsou například povinnost průhlednosti, nediskriminace, oddělení evidence nákladů a výnosů, nebo třeba zákaz nepřiměřeného vzájemného vázání služeb, zákaz účtování neúměrně vysokých cen, či naopak zákaz omezování hospodářské soutěže stanovením dumpingových cen.

Zákon ve svém paragrafu č. 57 dokonce říká i to, že cenová regulace smí být uplatněna až v případě, že ostatní formy nápravných opatření nevedou k nápravě. A i pak má přednost regulace cen za propojení a přístup, a teprve když ani to nebude účinné, může následovat regulace cen pro koncové uživatele.

Výrok předsedy ČTÚ, o tom že by cenová regulace mohla napřesrok skončit, podmíněný výsledky analýz relevantních trhů, tedy nemusí předjímat ani to, že příslušný trh (trh pevných hlasových služeb) již je dostatečně konkurenceschopný. I kdyby takový nebyl (a osobně jej za takový nepovažuji), regulátor by jej stále mohl regulovat i jinak, než jen skrze regulaci cen. Nebo, podle toho jak osobně rozumím dikci zákona, by jej zpočátku ani nemohl regulovat prostřednictvím cenové regulace, ale musel by nejprve vyzkoušet ostatní nápravná opatření.

Problém cenové regulace

I samotná cenová regulace podle nového zákona však má zajímavé "háčky". Když totiž poslanci nový zákon schvalovali, vsunuli do něj některá specifická ustanovení. Například požadavek, aby regulovaná cena zohledňovala investice provedené dotčeným podnikem, příslušná rizika, a umožnila mu návratnost investic v přiměřeném časovém období. Co to znamená?

Je to zásadní odklon od dosavadní praxe stanovování regulovaných cen a návrat na úplný začátek, kdy se ceny za propojení stanovovaly metodou tzv. plně alokovaných nákladů (FAC, Fully Allocated Costs). Tedy se zohledněním všech historických investic, bez ohledu na jejich účelnost. Tuto metodu používal regulátor bezprostředně po roce 2001, po otevření trhu, ale později přešel na jinou metodu - metodu LRIC (Long Run Incremental Costs), která započítává jen efektivně vynaložené náklady (a navíc jen ty přírůstkové, rozložené do delšího časového období). Zejména díky tomu pak regulované ceny za propojení mohly poměrně významně klesnout.

Nový zákon však předpokládá návrat k původnímu zahrnutí všech nákladů, bez ohledu na jejich efektivnost. Dokonce jde ještě dál, když další poslanecká vsuvka dokonce ukládá regulátorovi, aby "bral do úvahy ochranu zájmů subjektu, jehož ceny jsou regulovány, tak aby cena plynoucí z rozhodnutí Úřadu byla přinejmenším nákladová …". Takže by vlastně měla být ještě vyšší, než kolik vychází z nákladů a přiměřeného zisku. Navíc by regulátor měl ze zákona vystupovat jako ochránce zájmů toho subjektu, jehož ceny reguluje …

Otázka univerzální služby

Pro regulaci cen hlasových služeb Českého Telecomu by mohl existovat ještě jeden důvod, kterým je tzv. univerzální služba. V současné době jsou ceny ČTc regulovány právě proto, že spadají do tzv. univerzální služby. I ta ale bude novým zákonem pojata jinak.

Konkrétně tak, že již nepůjde o povinnost, ale o právo. Operátoři se budou ucházet o právo poskytovat univerzální službu, za takovou cenu jakou nabídnou ve veřejné soutěži. Pouze v případě, že by se žádný zájemce nepřihlásil, resp. soutěž neměla žádného vítěze, by regulátor mohl určit jeden subjekt, kterému by poskytování univerzální služby uložil, a současně mu nadiktoval (stanovil) regulovanou cenu.

I zde ale platí, že samotná existence univerzální služby, stejně jako její rozsah, je opět podmíněna výsledky analýz relevantních trhů. Pokud se ukáže, že na trhu již existují jiné služby, které plní stejný účel a za srovnatelných podmínek, nemusí být univerzální služba vůbec uložena. Takže Úřad například může dospět k závěru, že mobilní telefony jsou dostupné v dostatečné míře a za srovnatelných cenových a dalších podmínek, a žádnou univerzální službu zavádět nebude. Osobně bych to viděl právě takto.

Regulace cen hlasových služeb Českého Telecomu, dosud realizovaná z titulu příslušnosti do univerzální služby, by se tak stala bezpředmětnou.

Co by bylo, kdyby ….

Na závěr si neodpustím malou spekulaci: co by asi nastalo, kdyby po dokončení analýz relevantních trhů (ČTÚ je má dokončit do 1.2.2006) a po určení subjektů s významnou tržní silou (do 1.5.2006) regulátor skutečně přestal regulovat či jinak ovlivňovat ceny dosud regulovaných služeb Českého Telecomu?

Jedno považuji za jisté: Telecom by se zachoval tak, aby v rámci prostoru daného stavem trhu, legislativy, konkurence, kupní síly obyvatel atd. maximalizoval své zisky. To není žádné převratné ani objevné konstatování.

Otázkou je spíše to, co by to konkrétně znamenalo. Nejspíše další pokračování v současném trendu přesouvání výnosů do té oblasti, kde Telecom nemá konkurenci, na úkor těch složek, kde konkurence již existuje. Tedy dalším zvyšováním měsíčních paušálů, kde konkurence nemá šanci, a naopak snižováním hovorného, kde konkurence šanci má a také ji využívá. Tipuji, že by pokračoval započatý trend, nastolený současnými tarify Volno - s voláním již v ceně paušálu (nikoli zdarma, jak to inzeruje Telecom). Hovory za paušál by se mohly postupně rozšířit i na dobu špičky (dosud jen mimo špičku), a také na firemní zákazníky. Tím by se zlikvidovala výhodnost volby operátora, pěstované alternativními operátory, a Telecom by pak klidně mohl nabídnout i režim FRIACO (paušál na propojení mezi operátory). Už by totiž alternativcům nebyl moc platný. Jen by se musela ještě vyřešit otázka internetového dial-upu. Třeba také na paušálním principu, což by dále likvidovalo dosavadní model "Internet zdarma".

Jak by ale vzrostly měsíční paušály? To je asi nejzajímavější otázka. Zcela bez omezení by však růst nemohly, protože "regulující tlak" na hlasové služby by od regulátora převzali mobilní operátoři a poskytovatelé služeb IP telefonie, a na datové služby pak poskytovatelé skutečně alternativních nabídek připojení k Internetu.