Zákon o právu na digitální služby prošel třetím čtením

Kromě dříve připraveného komplexního pozměňovacího návrhu přijali poslanci ve třetím čtení už jen drobná upřesnění. Dalšími kroky na cestě k digitalizaci zaúkolovali vládu, s termínem do 15. ledna 2020.

O přípravách nového zákona o právu na digitální služby jste se zde na Lupě mohli dočíst již mnohokrát. Ode mne naposledy v září, kdy jsem zde podrobněji rozebíral změny, ke kterým došlo v souvislosti s druhým čtením návrhu zákona v Poslanecké sněmovně.

Právě tehdy byly navrženy největší změny. Natolik rozsáhlé, že poslanci pro ně zvolili formu tzv. komplexního pozměňovacího návrhu, který šel do třetího čtení jako návrh A (formálně jako návrh garančního výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj). Tento komplexní pozměňovací návrh byl minulý pátek skutečně přijat, a to hlasováním č. 285, ve kterém ze 166 přihlášených poslanců a poslankyň bylo pro 161 a 5 se zdrželo. Tím tedy celý návrh získal (až na drobné změny, viz dále) podobu, kterou jsem podrobněji popisoval v předchozím článku.

Připomeňme si alespoň velmi stručně, že komplexní pozměňovací návrh mj. vyjmul z povinnosti poskytovat digitální služby územně samosprávné celky (tedy kraje a obce), při výkonu jejich samostatné působnosti. Naopak rozšířil vymezení toho, kdo má mít právo na digitální služby (jako jejich uživatel): na jakoukoli fyzickou či právnickou osobu, pokud právě sama nevystupuje jako orgán veřejné moci (předchozí návrh to podmiňoval jejím zápisem do základního registru obyvatel či osob, což vylučovalo většinu cizinců).

Stejně tak komplexní pozměňovací návrh zase vrátil do návrhu zákona změnovou část (tj. novelizaci dalších zákonů, v souvislosti s nově přijímaným zákonem). Ta v prvním návrhu (z prosince 2018) byla obsažena, ale v dalším (z dubna 2019, který prošel prvním čtením) již nikoli.

Do třetího čtení se naopak nedostal další, poměrně rozsáhlý pozměňovací návrh, který jeho předkladatel (poslanec Leo Luzar) odůvodnil slovy (kráceno):

Hlavním cílem předkládaného pozměňovacího návrhu je promítnutí některých změn … které nebyly bohužel … zařazeny do komplexního pozměňovacího návrhu … přestože od prvopočátku přípravy komplexního pozměňovacího návrhu byly v návrhu obsaženy.

Šlo například o poměrně zásadní změny u datových schránek, které jsem popisoval (ve stádiu záměru) již na konci loňského roku v tomto článku: že datové schránky by se zřizovaly všem občanům ČR, ale jejich aktivace by byla dobrovolná. A navíc ve dvou stupních: jen pro odesílání (činění podání vůči OVM), nebo i pro příjem (doručování od OVM).

Technické a rozšiřující pozměňovací návrhy

Do třetího čtení se naopak dostalo, vedle komplexního pozměňovacího návrhu, také několik dalších pozměňovacích návrhů, které si dovolím rozdělit do dvou skupin: na „technické“, které víceméně jen opravují či upřesňují dosavadní podobu návrhu, a na „rozšiřující“, které skutečně chtěly přinést něco nového, co dosud v návrhu nebylo.

Třetí čtení pak (zjednodušeně) dopadlo tak, že všechny „rozšiřující“ pozměňovací návrhy vzal jejich předkladatel (poslanec Martin Kupka) zpět, zatímco většina těch „technických“ byla přijata. Tedy až na tři dílčí návrhy pirátského poslance Ondřeje Profanta (viz dále).

Po vypořádání pozměňovacích návrhů pak poslanci ve třetím čtení hlasovali o návrhu jako celku – a toto hlasování (č. 294) dopadlo tak, že ze 166 přihlášených bylo pro 163 a 3 se zdrželi.

Dvě doprovodná usnesení

Následně, po schválení návrhu zákona jako celku, přijali poslanci ve třetím čtení ještě dvě doprovodná usnesení. První z nich, předložené poslankyní Barborou Kořanovou, se týká rozpočtu a požaduje po vládě vytvoření ukazatelů, popisujících financování klíčových informačních systémů veřejné správy (podrobněji zde, návrh G).

Druhé doprovodné usnesení pak nejspíše souvisí s tím, proč se pozměňovací návrh poslance Luzara vůbec nedostal do třetího čtení a proč byly ve třetím čtení staženy všechny „rozšiřující“ pozměňovací návrhy: poslanci se zřejmě již shodli na potřebě dalších kroků, ale už je nechtějí – nebo nestíhají – navrhovat sami. A tak se rozhodli přenechat iniciativu státu, resp. vládě.

Vyplývá to i z vyjádření poslance Martina Kupky, kterým odůvodnil stažení svých „rozšiřujících“ návrhů:

Myslím, že velmi vzácně se podařilo najít nejenom shodu, ale spojit energii mnoha lidí, mnoha institucí k tomu, aby vznikla norma, která opravdu může posunout Českou republiku do společenství rozumně digitalizovaných států. A protože to opravdu byl několikaměsíční proces, podařilo se dojít ke shodě, tak se podařilo dokonce dojít ke shodě v dalších krocích, které musejí nastat. Musí vzniknout další zákon, který bude upravovat ty jednotlivé kroky. Předložil jsem pozměňovací návrhy, které například ošetřují další rozvoj datových schránek, existenci government cloudu a dalších věcí. Nicméně domluvili jsme se na tom, že to bude předmětem dalších kroků.  

Současně s tím poslanec Kupka (přímo během třetího čtení) navrhl doprovodné usnesení následujícího znění, které úkoluje vládu a které poslanci následně přijali (hlasováním č. 296, ve kterém bylo pro 146 hlasů, 20 se zdrželo):  

Poslanecká sněmovna vyzývá vládu, aby do 15. 1. 2020 předložila návrh zákona o změně zákonů souvisejících s další elektronizací postupu orgánů veřejné moci, ve kterém navrhne zejména pravidla umožňující další rozšíření využití systému datových schránek, rozšíření a sdílení referenčních údajů v základních registrech, systematické využívání strojově čitelných formátů v rámci eGovernmentu a systematické využívání cloud computingu v oblasti veřejné správy.

Vláda tedy dostala konkrétní úkol s poměrně brzkým termínem splnění. V této souvislosti je vhodné zmínit, že jeden „návrh zákona o změně zákonů souvisejících s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci“ už visí ve veřejné části eKlepu, a to od května letošního roku. Ale to asi nebude ten, jehož vznik nyní poslanci požadují. Již jen proto, že například o cloudu nemluví vůbec a dalším rozvojem datových schránek se také nezabývá.

O čem byly stažené „rozšiřující“ návrhy?

Pojďme si nyní alespoň stručně naznačit, čeho se týkaly „rozšiřující“ návrhy poslance Martina Kupky. Sice byly nakonec staženy – ale mohly by naznačovat něco o představách poslanců o oněch dalších krocích, které mají následovat (a se kterými by mohl přijít vládní návrh změnového zákona).

Tak tedy: poslanec Kupka například navrhoval, aby se u datových schránek, zřizovaných na žádost, datové zprávy nemazaly po 90 dnech, ale zůstávaly zde (zdarma) po neomezenou dobu. S argumentem, že pro „běžné“ (nefiremní) uživatele je jejich nenávratné mazání docela odrazující a že:

Technické řešení existuje v ISDS již dnes a náklady na spuštění této služby pro neprofesionály jsou marginální ve srovnání s motivačním i funkčním efektem zavedení této služby v rámci vládou garantované podpory e-Governmentu.

Přijde mi to rozumné a snad by to bylo i efektivnější než plánovaná propagační kampaň eGovernmentu, na kterou (podle tohoto zdroje) chce vnitro dát 24 milionů. Jen by to asi chtělo zúžit jen na datové schránky fyzických osob – protože datové schránky na žádost jsou již dnes zřizovány také orgánům veřejné moci (dle § 6 odst. 2 a § 7 zákona č. 300/2008 Sb.) i některým právnickým osobám (dle § 5 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb.). Třeba ministerstvo vnitra má takto zřízeno docela hodně datových schránek na žádost a některé z nich (například schránka automatu na portálu PVS) mohou být opravdu hodně vytížené.

Mimochodem, dalším ze stažených „rozšiřujících“ návrhů poslance Kupky bylo i zavedení možnosti zřízení další datové schránky (na žádost) pro právnické osoby. To dnes nejde a právnická osoba může mít jen jednu datovou schránku (§ 5 odst. 3 zákona č. 300/2008 Sb.), ať již zřízenou ze zákona, či na žádost.

Ještě dalším staženým návrhem pak bylo obrácení standardního nastavení u tzv. poštovních datových zpráv: dnes je jejich příjem postaven na principu OPT-IN, takže je nutné jej nejprve explicitně povolit (implicitně je zakázán). Stažený návrh to chtěl změnit na OPT-OUT: standardně by příjem poštovních datových zpráv byl povolen a bylo by možné jej zakázat.

Současně pak poslanec Kupka navrhoval zrušit ustanovení současného § 18a odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., podle kterého je poštovní datová zpráva doručena okamžikem přihlášení. Tím by se poštovní datové zprávy dále odlišily od (dnes výrazně převažujících) „veřejnoprávních“ datových zpráv, u kterých je okamžik doručení definován (§ 17 zákona č. 300/2008 Sb.) jen pro případ, kdy příjemcem je fyzická či právnická osoba – a to tak, že okamžikem doručení je okamžik přihlášení.

Důvodem, proč jsou dnes poštovní datové zprávy používány jen minimálně, je určitě také jejich cena. Jak jsem popisoval již v tomto článku (k 10. výročí datových schránek), stát dnes za jednu veřejnoprávní datovou zprávu platí cca 2 Kč (bez DPH). Poštovní datové zprávy ale hradí jejich odesilatel – a pokud je platí z kreditu, přijde jej jedna takováto zpráva na 18 Kč i s DPH. I to chtěl další stažený návrh poslance Kupky změnit a poštovní datové zprávy významně zlevnit: nově by se totiž musela jejich cena počítat „jako součet ekonomicky oprávněných nákladů, přiměřeného zisku a daně z přidané hodnoty“. Dnes zákon požaduje pouze to, aby se cena stanovila „podle cenových předpisů“, s odkazem na zákon č. 526/1990 Sb., o cenách.

Zajímavé je i srovnání těchto (stažených) návrhů poslance Kupky s návrhem poslance Luzara, který se do třetího čtení vůbec nedostal: některé jejich prvky jsou společné. Například pokud jde o datové schránky, kromě prvního výše popisovaného bodu (s dobou uchovávání datových zpráv) byly všechny ostatní body z návrhu poslance Kupky obsaženy i v návrhu poslance Luzara. Ale jeho návrh, který se do třetího čtení nedostal, byl podstatně ambicióznější a chtěl měnit i řadu dalších věcí (jako např. zavést zřizovaní datových schránek všem občanům s jejich dobrovolnou aktivací ve dvou stupních).

Co (ne)přinesly „technické“ pozměňovací návrhy?

Z „technických“ pozměňovacích návrhů, které byly ve třetím čtení přijaty, stojí za zmínku například ten, který se týká práva na osvědčení digitálního úkonu. Zjednodušeně: když po nějakém orgánu veřejné moci něco chcete (činíte vůči němu nějaký úkon), a to elektronicky (tj. jako digitální úkon), má druhá strana povinnost vystavit vám o tom osvědčení (potvrzení zachycující obsah tohoto úkonu a jeho náležitosti).

Jeden z přijatých pozměňovacích návrhů (který vypořádává připomínky Notářské komory ČR) však z této povinnosti některé subjekty vyjímá. A to tak, že nadále mají mít povinnost vystavovat osvědčení jen subjekty, které spadají do definice tzv. veřejnoprávních původců tak, jak je definuje § 3 odst. 1 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě. Povinnost se tedy již nebude týkat tzv. soukromoprávních původců (§ 3 odst. 2), mezi které patří (mimo jiné) právě notáři.

Podle odůvodnění jde o to, že by to bylo příliš zatěžující:

Povinnost orgánu veřejné moci poskytnout osvědčení digitálního úkonu by zejména v případě svobodných povolání a e-mailové komunikace vůči nim mohla znamenat značné zatížení a nutnost dosáhnout rychlé a plošné automatizace procesů.

Jen mne tak napadá: co třeba exekutoři? Ti jsou také soukromými osobami, které stát (zákonem) pověřil výkonem určité veřejnoprávní působnosti. Spadají tak pod definici orgánů veřejné moci, ale (aspoň podle mého názoru) nejsou veřejnoprávními původci ve smyslu § 3 zákona č. 499/2004 Sb., který veřejnoprávní původce vymezuje dosti taxativním způsobem.

Z „technických“ pozměňovacích návrhů, které ve třetím čtení naopak neprošly, si dovolím zmínit návrh poslance Ondřeje Profanta, který se týkal situace, kdy orgán veřejné moci nezveřejní elektronický formulář pro určité podání. Současná podoba návrhu říká, že v takovém případě má uživatel právo zvolit pro svou žádost jakýkoli (výstupní) formát dle zákona o archivnictví (který dnes definuje § 23 vyhlášky č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby). Reálně by tak připadalo v úvahu prakticky jen PDF/A, což pozměňovací návrh chtěl rozšířit tak, aby to mohlo být „cokoli, co lze vložit do datové zprávy a přenést skrze datové schránky“. Leč tento návrh nebyl přijat.

Stejně tak neprošly další dva návrhy poslance Profanta, upřesňující nakládání se souhlasy uživatelů služby s využitím jejich údajů.

Elektronicky dobrovolně, nikoli povinně?

Pojďme nyní od konkrétních detailů k obecnějšímu pohledu na návrh nového zákona a na to, co by měl přinést. Připomeňme si některé jeho důležité charakteristiky, propagované v médiích, a zkusme si je srovnat s tím, jak jsou v návrhu ukotveny.

Jedním z argumentů, které se v souvislosti s novým zákonem objevují, je tvrzení, že elektronickou podobu komunikace umožňuje, ale nevynucuje. Takovouto formulaci najdeme například v tiskové zprávě Pirátské strany, ale i v řadě článků (např. zde či zde):

Důležitou součástí celé úpravy je právo občanů upřednostnit jinou formu komunikace se státem. „Zákon občanům nenařizuje povinnost online komunikace se státem, pokud jim tato cesta nevyhovuje, mají stále možnost si na úřad zajít a vše řešit jako doposud,“ vysvětluje předseda Podvýboru pro eGovernment Ondřej Profant.

Jak už jsem upozorňoval v předchozím článku, do návrhu se (skrze komplexní pozměňovací návrh) skutečně dostalo následující ustanovení (§ 14, odst. 1):

Nepodnikající fyzické osoby nemohou být nuceny využívat digitální služby nebo činit digitální úkony podle tohoto zákona.

Důležité je, že toto ustanovení se týká pouze nepodnikajících fyzických osob. Nikoli tedy ostatních (např. podnikající fyzických osob či právnických osob).

Ale hlavně: ustanovení dopadá jen na tento zákon (viz: „podle tohoto zákona“), a nedokáže tedy ochránit před účinky jiných zákonů, které již mohou povinnou elektronickou podobu nařizovat a nedodržení třeba i tvrdě sankcionovat.

Ostatně, i kdyby zde toto omezení nebylo, stejně by to nejspíše nepomohlo: pokud by tento zákon obecně říkal, že elektronická komunikace je dobrovolná, pak by nejspíše stejně byl v pozici obecného zákona, nad kterým by vítězil zákon speciálnější, požadující pro konkrétní případy něco jiného (podle známého pravidla „lex specialis derogat generali“).

Příkladem může být pouhé držení datové schránky: zde na Lupě snad nemusím připomínat, že když si někdo nechá (dobrovolně) zřídit datovou schránku, získá tím tak povinnost činit daňová přiznání výhradně elektronicky (ne nutně skrze datovou schránku). A když této povinnosti nedostojí, vzniká mu automaticky (ze zákona) povinnost uhradit pokutu ve výši 2000 Kč.

Ostatně, poslancům to v rámci třetího čtení hezky připomněl jeden z nich, poslanec Jaroslav Holík:

Vážený pane předsedající, vážení páni ministři, vážení kolegové, já jsem plně pro digitalizaci v jednání s úřady. Ale rád bych, abychom se nedostali do stavu, kdy se to obrátí proti nám. Řeknu vám svůj osobní případ. Mám živnostenský list. I když ho velice nepoužívám, tak stejně musím odevzdávat každý kvartál daňové přiznání. Protože jsem přihlášen na datovou stránku, tak to dělám elektronicky. Ale jednou se stalo, byl jsem v zahraničí, nestihl jsem to, napsal jsem to písemně, dostal jsem za to 2000 pokuty. Takže bylo by dobré, abychom tuto záležitost nechali i volná vrátka. Těch dvou tisíc nelituji, protože jsem pomohl aspoň malinko vyřešit náš deficitní státní rozpočet.

Jen pro upřesnění: místo „napsal jsem to písemně“ by správně mělo být „podal jsem to v listinné podobě“, resp. „na papíře“. Protože to, co je „písemně“, resp. v písemné formě (tj. napsané, resp. vyjádřené v písmenech, číslicích atd.), může mít jak elektronickou podobu, tak i podobu listinnou. A ona ostudná pokuta (2000 Kč) se uděluje za nedodržení elektronické podoby písemného podání.  

Obíhat mají data, nikoli lidé

Dalším často zdůrazňovaným přínosem nového zákona má být to, že úřady by již neměly po občanech znovu chtít to, co již mají:

Úřady by také neměly po občanech vyžadovat údaje, které si mohou samy zjistit ve svých rejstřících. Lidem má také odpadnout nutnost prokazovat se různými průkazy, pokud si úřady budou moci informaci o jeho právu nebo splnění povinnosti zjistit v příslušném rejstříku. 

To není úplná novinka. Připomeňme si, že již před drahnými lety, v dobách, kdy se teprve rodil eGon, se již hodně mluvilo o tom, že „obíhat mají data, nikoli lidé“. Konkrétně slibováno to bylo v souvislosti se základními registry, které byly spuštěny v polovině roku 2012:

Spuštění Základních registrů veřejné správy 1. července 2012 bude významným a pozitivním milníkem jak pro občana, tak pro úředníka, potažmo celou veřejnou správu. Díky této bezpečné a aktuální databázi dat o občanech a státních i nestátních subjektech už např. občan nebude muset stále dokola obíhat úřady, shánět data a předkládat úřadům stále stejné dokumenty.

Formálního naplnění se tento princip dočkal v ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, podle kterého (zjednodušeně) orgán veřejné moci využívá referenční údaje v základních registrech – a požadovat je po někom může jen tehdy, pokud v základních registrech nejsou.  

Nově, ve schváleném návrhu zákona o právu na digitální služby, je obdobný princip zakotven v § 7 odst. 1, podle kterého:

Orgán veřejné moci nevyžaduje údaje vedené v základním registru nebo agendovém informačním systému, které jsou mu zpřístupněné pro výkon agendy nebo na základě souhlasu uživatele služby.

Povšimněme si významného rozdílu: již se nehovoří jen o referenčních údajích (tj. těch ze základních registrů), ale už se mluví obecněji o údajích, které mohou být vedeny jak v základních registrech, tak i v agendových informačních systémech. To reflektuje skutečnost, že po vybudování a spuštění základních registrů se pokračovalo propojování s jednotlivými agendovými systémy, primárně skrze tzv. Egon Service Bus.

Problém ale může být s omezením na ty údaje, které „mu jsou zpřístupněné pro výkon agendy“. Na jedné straně je správné a nutné, aby konkrétní OVM (resp. jejich pracovníci) měly přístup jen k těm údajům, které skutečně potřebují znát, a ne úplně ke všem údajům – ale na druhou stranu to otevírá prostor pro to, aby se konkrétní úředník v konkrétním případě vymlouval na to, že mu příslušný údaj není zpřístupněn, a proto požaduje jeho opětovné doložení.

Jaké budou další kroky?

Pokud jde o samotný návrh zákona, jeho další vývoj je jasný: bude postoupen Senátu. Dovolím si předpokládat, že zde nijak nenarazí a Senátem projde hladce. Stejně tak neočekávám, že by s ním měl nějaký problém prezident, který jej bude podepisovat.

Jakmile zákon vyjde (bude vyhlášen) ve Sbírce zákonů, nastoupí patnáctidenní lhůta, po jejímž uplynutí nabude účinnosti zákon jako celek. Mnohá jeho ustanovení ale mají různě odloženou účinnost: například právo na osvědčení digitálního úkonu (§ 5), právo na nahrazení úředně ověřeného podpisu nebo uznávaného elektronického podpisu (§ 6) či právo na využívání údajů (§ 7) budou účinné až po dalších dvou letech.

Připomeňme si také, že pro uživatele digitálních služeb bude velmi podstatné dozvědět se, jaké služby to vlastně jsou: k tomu bude sloužit katalog služeb, ve kterém bude uvedeno, které ze služeb (poskytovaných orgány veřejné moci) jsou poskytovány také digitálně. Kdy ale takovýto katalog vznikne a bude veřejně dostupný?

Původní návrh (ještě před komplexním pozměňovacím návrhem) byl takový, že katalog služeb zveřejní vnitro, a to do 12 měsíců od účinnosti zákona:  

Ministerstvo zveřejní katalog služeb do 12 měsíců ode dne účinnosti tohoto zákona na portálu veřejné správy.

Přijetím komplexního návrhu se změnila definice toho, co vlastně katalog služeb je, viz minulý článek (původně to měl být „seznam veškerých úkonů obsažených v registru práv a povinností…“, zatímco nově to je „část údajů vedených v registru práv a povinností…“). Hlavně ale vypadlo (bez náhrady) ono ustanovení o zveřejnění katalogu služeb (do 12 měsíců).

Zůstala tak pouze povinnost pro vládu, aby do 12 měsíců řekla, jak (a kdy) se budou jednotlivé služby z katalogu digitalizovat. Tím i od kdy bude možné tu kterou službu začít využívat digitálně (či elektronicky):

Vláda stanoví do 12 měsíců ode dne účinnosti tohoto zákona harmonogram a technické způsoby provedení postupné digitalizace úkonů obsažených v katalogu služeb, které dosud nejsou poskytovány jako digitální služby nebo prováděny jako digitální úkony a jejichž povaha to nevylučuje, pro období následujících 4 let. Ohlašovatelé agend zajistí digitalizaci těchto úkonů. Po uplynutí tohoto období se všechny tyto úkony poskytují též jako digitální služby nebo se umožňují provádět jako digitální úkony.

Nejpozději do 5 let od účinnosti nového zákona by tedy měl nastat jakýsi „digitální default“ – protože to, co se nestihlo „překlopit“ do digitálně poskytované podoby, do ní bude „překlopeno“ automaticky, ustanovením zákona. A má to platit jak pro služby (a úkony) obsažené v katalogu služeb, tak i pro všechny ostatní služby orgánů veřejné moci (a úkony vůči nim), ovšem jen pokud to jejich povaha nevylučuje a pokud jiný zákon neřekne něco jiného:

Existuje-li úkon, který není obsažen v katalogu služeb a jehož povaha to nevylučuje, příslušný orgán veřejné moci jej po uplynutí 5 let od účinnosti tohoto zákona poskytuje též jako digitální službu nebo jej umožňuje provádět též jako digitální úkon, nestanoví-li jiný zákon jinak.

Jenže: co když zákon stanoví, že nějaká služba už je poskytována digitálně – ať již díky termínům ve stanoveném harmonogramu, či díky onomu „defaultu“ – ale reálně pro to ještě nebudou vytvořeny potřebné podmínky v podobě nezbytného (a plně funkčního) technického řešení? No, tak úplně výjimečná a nová situace to nebude.