ČTÚ dostal přes prsty: Evropská komise definitivně odmítla jeho analýzu

Evropská komise si prosadila svůj názor, že kabel a Wi-Fi nejsou v ČR dostatečnou konkurencí pro DSL. Odmítla analýzu ČTÚ, která chtěla rozdělit trh s velkoobchodním broadbandem podle geografických lokalit na méně regulovaný a zcela neregulovaný. ČTÚ teď musí připravit novou analýzu.

V červnu rozvířila poklidné a dosti stojaté vody českého telekomunikačního trhu zpráva, že Evropské komisi se nelíbí nová analýza velkoobchodního trhu s broadbandem (relevantního trhu č. 5), kterou připravil ČTÚ, a na základě které se chystá provést určité změny v uplatňované regulaci. O co konkrétně jde, jsem psal v samostatném článku zde na Lupě, s názvem „Bruselu se nelíbí plány ČTÚ ohledně DSL“, proto jen stručná rekapitulace:

ČTÚ dospěl k závěru, že DSL má v některých lokalitách reálnou konkurenci v dalších technologiích, konkrétně v kabelu a Wi-Fi
proto ČTÚ přistoupil k tzv. geografické segmentaci a začal rozlišovat dva druhy lokalit: obce s dostatečnou konkurencí (obce A), a obce s nedostatečnou konkurencí (obce B)
díky této segmentaci se ČTÚ rozhodl označit Telefóniku CR za subjekt s významným tržním postavením jen v obcích B, ale nikoli již v obcích A
následně chtěl ČTÚ uložit konkrétní nápravná opatření (regulačního charakteru) jen v obcích B, ale nikoli v obcích A. A to taková opatření, která by byla relativně „velmi mírná“ a nezahrnovala cenovou regulaci ani nákladovou orientaci cen, a nevztahovala by se na optickou síť Telefóniky a nenařizovala její zpřístupnění.

Praktické dopady by byly takové, že služby Telefóniky by nemusely být všude stejné: někde (v obcích A) by je mohla, ale také nemusela nabízet, za „místní“ ceny odlišné od cen a podmínek v obcích B, kde by naopak měly být vždy stejné.

Připomeňme si také, že předchozí analýzy dopadly jinak: o podobnou geografickou segmentaci (neboli o nějaké zeměpisné rozlišování) se ČTÚ dříve ani nepokoušel. A pokud jde o snahu prezentovat jiné technologie (kabel a Wi-Fi) jako dostatečnou konkurenci a substitut (možnou náhradu) za DSL, pak o to se ČTÚ sice již pokusil, ale rychle seznal, že to přes Evropskou komisi není průchozí a tak od toho raději sám ustoupil.

Teď to ale dopadlo jinak: ČTÚ na svém návrhu setrval, a tak si nejprve vysloužil ono již zmiňované oznámení, že „jeho plány se Komisi nelíbí“. Přesněji: ze strany Komise došlo k pozastavení kroků ČTÚ a zahájeno podrobnější šetření. A to jak samotnou Komisí, tak i nový orgánem BEREC, který od nedávné doby zastupuje všechny národní regulátory.

No a právě toto pondělí podrobnější šetření skončilo a Komise vynesla svůj verdikt: analýzu ČTÚ a její závěry definitivně odmítla (tisková zpráva a detailní materiál). Náš regulátor tak bude muset připravit analýzu novou, a tu znovu předložit Komisi k odsouhlasení. Již také oznámil, že tak učiní:

Na základě uvedeného rozhodnutí Evropské komise proto Rada ČTÚ rozhodla o stažení návrhu analýzy relevantního trhu č. 5 z notifikačního procesu. ČTÚ nyní připraví nový upravený návrh analýzy, pro jeho zpracování využije i připomínky Evropské komise, a s novým návrhem následně seznámí odbornou veřejnost.

Má na to Komise právo?

Než se dostaneme k věcným aspektům, zastavme se nejprve u těch formálnějších: má Komise právo na takovéto veto?

Odpověď je kladná: měla, a má ho i nadále, po nedávné revizi evropského regulačního rámce telekomunikací. Přesněji je to tak, že kolem celé analýzy jsou tři dílčí oblasti:

vymezení příslušného velkoobchodního trhu, což v daném případě zahrnuje jak otázku vlivu kabelu a WiFi, tak i samotnou geografickou segmentaci na obce A a B
určení subjektu s významnou tržní sílou, což by zde byla Telefónica – ale jen v obcích B
předepsání nápravných opatření, nově relativně „měkkých“ a jen v obcích B.

Komise přitom měla (a dodnes má) právo veta v prvních dvou oblastech, ale nikoli ve třetí. Pokud tedy nerozporuje vymezení trhu ani určení subjektu s významnou tržní silou, již nemá právo veta vůči těm nápravným opatřením, které si zvolí národní regulátor. To se u nás již také uplatnilo, právě u velkoobchodního trhu s broadbandem a jeho dřívějších analýz: Komise chtěla, aby ČTÚ zavedl i cenovou regulaci a Telefónice nařídil poskytovat skutečný bitstream (a nikoli jen „IP bitstream“). Ale jelikož konečné slovo měl národní regulátor a Komise naopak neměla v této oblasti právo veta, mohl ČTÚ vytrvat na svém i proti vůli Komise. A skutečně vytrval, takže cenovou regulaci ani (skutečný) bitstream dodnes nemáme.

Nyní je ale situace odlišná v tom, že Komise rozporovala již první oblast, ve které právo veta má. A to nyní využila. Tím současně postavila „mimo hru“ i další dvě oblasti, tedy vymezení subjektu s významnou tržní silou, stejně jako navrhovaná nápravná opatření.

Co seznal BEREC?

Nynější situace kolem reakce Komise je ale přeci jen odlišná od dřívějších postupů v tom, že nyní se Komise musela zeptat na názor ještě dalšího hráče: sdružení národních regulátorů zvané BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications). Jeho názor přitom Komise musí „v nejvyšší možné míře zohlednit“.

Jaké stanovisko ale BEREC zaujal? Svým způsobem unikátní, protože obě hlavní strany sporu (ČTÚ i Komise) mají proč konstatovat, že se BEREC postavil na jejich stranu.

Je to ale dáno tím, že BEREC posuzoval dvě různé věci: nejprve samotné vymezení relevantního trhu (tj. první oblast, ve výše uvedeném smyslu), a potom i nápravná opatření, která ČTÚ navrhoval. No a v prvním případě (s vymezením trhu) dal zapravdu ČTÚ, zatímco ve druhém (s nápravnými opatřeními) dal zapravdu naopak Komisi.

BEREC tedy souhlasil s názorem ČTÚ, že kabel a Wi-Fi jsou reálnou konkurencí DSL tím, že na něj vytváří nepřímý tlak (nepřímý proto, že se realizuje jen na maloobchodní úrovni, a nikoli na velkoobchodní). Stejně tak BEREC souhlasil s navrženou geografickou segmentací (na obce A a B). Nesouhlasil naopak s návrhem nápravných opatření. Konkrétně s tím, aby ČTÚ nenařídil cenovou regulaci. A nesouhlasil ani s tím, aby se regulační opatření (hlavně pokud jde o zpřístupnění alternativním operátorům) nevztahovala na optickou přístupovou síť Telefóniky.

Jak ale již zaznělo výše, Komise sice musí „v nejvyšší možné míře zohlednit“ stanovisko BERECu – ale to ještě neznamená, že se jím musí vždy řídit. A tak Komise rozhodla proti stanovisku BERECu, které v první oblasti (vymezení trhu) souhlasilo s návrhem ČTÚ. Tím se pak další dvě oblasti staly bezpředmětné.

Zajímavé ale je, že Komise se nepostavila nijak zásadně proti samotné možnosti geografické segmentace. Naopak naznačila, že segmentace by mohla připadat v úvahu - ale že musí být podložena dostatečnými argumenty, což se v dosavadním návrhu prý nestalo. A otázkou je, zda se tam bude moci stát, když ČTÚ už nebude moci argumentovat konkurencí kabelu a Wi-Fi.

K čemu by to (bývalo) vedlo?

Popisované rozhrnutí Komise je definitivní, stejně jako je zřejmě definitivní i výše zmiňovaná reakce ČTÚ, který návrh své analýzy stáhnul a bude připravovat novou. Proto už je možná trochu „passé“ spekulovat nad tím, co by prosazení původních záměrů reálně přineslo, zejména z pohledu koncových zákazníků. Bývalo by to přineslo negativní důsledky, zejména v podobě zdražení a zhoršení nabídky na trhu? Nebo by to naopak mohlo trhu nějak prospět?

Možné je (resp. bylo) asi oboje. Každé uvolnění regulace vytváří potenciálně více prostoru pro nejsilnější hráče, aby si ukousli ještě větší podíl z celkového koláče. Tedy aby zvýšili svůj podíl na trh, více z něj vytlačili menší hráče a tím dále omezili konkurenci. Jenže zde bych asi souhlasil jak s ČTÚ tak i se sdružením BEREC v tom, že kabel a Wi-Fi dnes vytváří silný tlak na DSL, alespoň na maloobchodním trhu. Takže Telefónica jako výrazně dominantní poskytovatel DSL by zase o tolik volnější ruce neměla.

Přínos pro situaci na trhu by zase mohl být v tom, že díky geografické segmentaci by se mohla více rozproudit faktická konkurence v těch lokalitách, kde by Telefónica mohla jít s cenou dolů, oproti ostatním lokalitám. To dnes (na velkoobchodní úrovni) nemůže, protože dnes platná regulace jí ukládá nabízet všude stejné ceny. A tak paradoxně Telefónica potřebuje méně regulace, aby mohla s cenou dolů.

Již dnes přitom jsme svědky toho, že na maloobchodním trhu existuje určitá geografická segmentace, byť nepříliš explicitní. I Telefónica totiž má ve svém ceníku různé regionální nabídky, které jsou vázány na určitou lokalitu (přesněji: na značkovou prodejnu v určité lokalitě).

Obecně si ale dovolím konstatovat, že dopady původních záměrů ČTÚ na trh, z pohledu koncových zákazníkům, jsou poněkud složitější a nesnadno predikovatelné.

Poslanec Husák má jasno

Jasno naopak má poslanec za TOP09 a předseda Podvýboru pro elektronické komunikace a ICT průmysl Jan Husák: podle tiskové zprávy, kterou včera vydal, by se původně navrhované kroky mohly obrátit proti zákazníkům, zlikvidovat menší firmy a upevnit monopol firmy Telefónika:

Husák: Nerušme regulaci připojení k internetu, obrátí se to proti zákazníkům

Autor argumentuje i paralelou s mobilním trhem:

Ve všech zemích EU existují plnohodnotní virtuální operátoři, kteří nabízí svým zákazníkům zajímavé a cenově výhodné služby. Jedinou zemí, kde dosud nepůsobí, je Česká republika. „Stávající operátoři dosud nevpustili do svých sítí jediného plnohodnotného virtuálního operátora. Jsem si jist, že stejná situace by nastala, kdyby byla zrušena regulace pro připojení na vysokorychlostní internet – postupem času by monopolní Telefónika mohla všechny menší poskytovatele internetu zlikvidovat“, vysvětluje Husák.

Osobně to ale vidím trochu jinak. Tak, že přeci jen existuje poměrně významný rozdíl mezi situací na mobilním trhu, kde konkurence nemá šanci budovat vlastní sítě (bez přídělu frekvencí), a na pevném trhu, kde takovouto možnost má. A v určité míře ji také využívá, v podobě kabelových sítí a Wi-Fi sítí.

Kromě toho: když už někdo vydává tiskovou zprávu dva dny po rozhodnutí Evropské komise, čekal bych, že jej buďto vychválí, nebo naopak zkritizuje. Případně jen neutrálně poinformuje o tom, že k rozhodnutí již došlo. A ne že bude varovat před tím, co by nastalo, pokud by původní plány našeho ČTÚ prošly. To mělo smysl předtím, než Komise klepla ČTÚ přes prsty a jeho plány odmítla, a ne po tomto odmítnutí.