Regulaci (televize po) Internetu jsme v ČR nestihli

Česká republika nestihla včas transponovat do své legislativy unijní směrnici o audiovizuálních mediálních službách z roku 2007, která uvaluje regulaci a dohled regulačních orgánů nově i na takové internetové služby, které mají ambici konkurovat klasické televizi. Co všechno bylo, resp. je stále ve hře,  a co nám za toto zpoždění hrozí?

Nová evropská direktiva č. 2007/65/ES (o „audiovizuálních mediálních službách bez hranic“) byla publikována v Úředním věstníku Evropské unie dne 18.12.2007, a členské země měly na její implementaci (transpozici do své národní legislativy) celkem dva roky. Tedy do 19. prosince 2009, což bylo relativně nedávno. Do tohoto data to ale stihly jen tři země, konkrétně Belgie, Rumunsko a Slovensko. Ostatní, včetně České republiky, si od Komise vysloužily veřejné pokárání za své prodlení a hrozbu citelných pokut, které je díky nově platné Lisabonské smlouvě možné udělit podstatně dříve než dosud. 

Pojďme se proto podívat, u příležitosti tohoto nedávného „milníku“, na některé zajímavé aspekty kolem zmíněné směrnice. Třeba na to, jak daleko jsme s její  transpozicí u nás doma, v ČR. Či na to, koho se bude týkat a koho ne – což je zvláště důležité vzhledem k tomu, že tato směrnice má prý zavést regulaci celého Internetu a roli regulátora svěřit klasickým televizním regulátorům, u nás konkrétně Radě pro rozhlasové a televizní vysílání. Stejně tak si můžeme říci, jak dopadly snahy o zařazení prvků samoregulace, o které tolik usiloval například SPIR. A v neposlední řadě si naznačme, jakým způsobem by měla česká transpozice řešit otázku „závadného obsahu“. Bude takovýto obsah dostupný jen po přihlášení přes nějakou čipovou kartu?

O čem je nová směrnice?

Předmětná evropská směrnice má poměrně bohatou historii, poznamenanou mnoha vlivy, z nichž některé lze z dnešního pohledu vnímat i jen jako pouhé nedorozumění či nepochopení. Jako například tendenci vnímat ji jako nějaký pokus o regulaci Internetu. Pravdou je, že ve směrnici jsou určité prvky regulace, nově směřující i k Internetu – ale (alespoň podle mého názoru) nejsou vedeny snahou nějak zregulovat Internet jako takový, jak to přesto bylo mnohdy prezentováno.

Místo toho je jde směrnici o něco jiného: o sjednocení podmínek  pro provozování „televize“ bez ohledu na to, jaká technologická platforma je k tomu využívána, i jaký je „model fungování“ příslušných služeb. Což ale obnáší dva nové prvky, které oba souvisí s Internetem:

• za  „televizi“ se původně považoval jen „lineární model“, typický pro klasické vysílání. Tedy model s pevným vysílacím schématem, který určoval vysílatel, a divák mohl jen pasivně přijímat to, co mu vysílatel vybral a zařadil do vysílání (nebo se přepnout na jiný program). Nově se připouští i „nelineární model“, fungující na vyžádání.  Tedy takový, kdy žádné vysílací schéma neexistuje, a divák si sám určuje, kdy a na co se chce dívat. Tedy sám si vybírá z určité nabídky pořadů, připravených provozovatelem služby.
• „televize“ nově již není vázána na žádnou konkrétní technologii distribuce svého obsahu, pokud jde o její regulaci. Dosud například platilo, že i klasické (lineární) televizní vysílání, šířené po Internetu, bylo vyjmuto z regulace. Nově už není.

Právě kvůli těmto dvěma změnám došlo i ke směně základních pojmů: místo „televize“ se nově hovoří o „audiovizuálních mediálních službách“,  a o novém nelineárním modelu se hovoří jako o „audiovizuálních mediálních službách na vyžádání“.

S těmito změnami pak souvisí i legislativní akty a terminologie, použitá pro transpozici. Tak třeba samotná unijní směrnice je směrnicí „o audiovizuálních mediálních službách bez hranic“ (nikoli již o „televizi“) – a týká se jak služeb lineárních (s pevným vysílacím schématem), tak i těch nelineárních (na vyžádání).

Jak jsme daleko v ČR?

Členské země ale mají obecně volnost v tom, jak (ve směrnici) vytčených cílů dosáhnou – a to se týká i legislativní formy. Takže například u nás jsme se nerozhodli pro celý nový „zákon o audiovizuálních mediálních službách“, který by pokrýval jak klasické „lineární“ televizní vysílání, tak i nově adresované „nelineární“ služby, fungující na vyžádání. Místo toho jsme se rozhodli pro dvě samostatné právní úpravy, po jedné pro lineární (klasické) televizní vysílání, a pro nelineární služby, fungující na vyžádání.

Klasické (lineární) televizní vysílání samozřejmě má již delší dobu samostatný zákon, kterým je zákon č. 231/2001 Sb. (o provozování rozhlasového a televizního vysílání). Proto stačilo připravit pouze jeho novelu. Naopak pro „nelineární“ služby, fungující na vyžádání, byl nutné připravit celý samostatný nový zákon, označovaný již specificky jako zákon „o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání“. A jelikož  potřebná novela „klasického“ zákona (č. 231/2001 Sb.) byla z praktických důvodů začleněna do tohoto nového zákona, stal se z něj zákon „o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání a o změně některých zákonů“.

Návrh tohoto zákona připravil resort kultury. Jak jste se mohli dočíst i zde na Lupě, vláda Jana Fischera tento návrh dostala k projednání na stůl v polovině roku, ale odmítla jej – s poukazem na příliš velké regulační pravomoci, uvažované pro Radu pro rozhlasové a televizní vysílání. Následně návrh zákona doznal určitých změn (ve smyslu „ryzí transpozice“, neboli zredukování věcí jdoucích nad rámec požadavků směrnice, konkrétně viz dále), a 20.8.2008 jej v nové podobě vláda již schválila a předala do Parlamentu.

Vláda Jana Fischera, zřejmě s vědomím nejzazšího termínu 19.12.2009 pro transpozici, navrhla Sněmovně, aby návrh zákona přijala ve zrychleném režimu, a tedy již v 1. čtení. Sněmovna to ale odmítla, a místo toho v prvním čtení (29.9.2009) přikázala návrh ke klasickému projednání. Nejprve ve výborech, a následně ve druhém čtení (1.12.2009), viz podrobnější „legislativní trajektorie“.

Ke dni 19.12.2009, který byl nejzazším termínem pro transpozici celé směrnice, se tedy náš návrh nacházel mezi druhým a třetím čtením v Poslanecké sněmovně Parlamentu. Předpokládané třetí čtení by mohlo být zařazeno na program nadcházející 67. schůze Sněmovny, někdy počátkem (již letošního) roku, a následně směřovat do Senátu.

Co nám hrozí?

Celkově tak samozřejmě jsme pozadu a nesplnili jsme termín stanovený pravidly Unie, jejímiž jsme členy. Na druhé straně nejsme úplně největšími hříšníky, protože jsou i takové země, které jsou na tom ještě hůře (konkrétní přehled viz tabulka na konci tiskové zprávy EK).

Co nám ale v souvislosti s naším skluzem hrozí? Podle původních pravidel EU by nám ještě dlouhou dobu nehrozilo prakticky nic, nad rámec káravých slov ze strany Komise. Dosud totiž platilo, že v takovýchto případech muselo nejprve proběhnout tzv. přestupkové řízení (infringement procedure), kdy Komise nejprve posílala příslušné členské zemi "první vážné varování", v podobě formálního upozornění a dotazu na stav věcí (tzv. Letter of Formal Notice), a následně, pokud nedošlo ke zlepšení, „ druhé vážné varování“, v podobě dopisu „Reasoned Opinion“.

Teprve když ani pak nedošlo k nápravě, mohla dát Komise členskou zemi k soudu (Evropskému soudnímu dvoru), který mohl uložit opravdu citelnou pokutu, buď jako jednorázovou paušální částku nebo jako opakující se penále (do sjednání nápravy). Fakticky se tak členské země ještě dlouho nemusely ničeho bát.

Nová Lisabonská smlouva však přináší určité změny i v této konkrétní oblasti. Podstatně totiž zkracuje dosavadní přestupkové řízení, když umožňuje Komisi poslat členskou zemi před soud (Evropský soudní dvůr) mnohem dříve, již po nevyslyšení „prvního vážného varování“. A v případě, kdy se jedná o neuskutečněnou transpozici evropské direktivy, to může být ještě rychlejší: Komise může dát členskou zemi před soud rovnou, bezprostředně po vypršení termínu pro transpozici. A ten tak může napařit paušální pokut či penále velmi rychle.

Kdo nově spadne do regulace?

Jelikož návrh nového zákona již prošel druhým čtením, a v něm se objevilo jen relativně málo pozměňovacích návrhů (navíc nikterak zásadních), lze již dnes relativně dobře odhadovat, jaká asi bude výsledná podoba nového zákona. Díky tomu lze již dnes, snad s dostatečnou přesností, odhadnout i to, kdo se nově dostane do obsahové regulace.

To je totiž jedním z nejkontroverznějších aspektů celé nové úpravy, která skutečně rozšiřuje „záběr regulace“. Na druhou stranu rozhodně není pravdou to, co se dříve s oblibou prezentovalo: že by měl být zregulován celý Internet. V prvním přiblížení si to dovolím shrnout tak, že „z prostředí Internetu“ se do obsahové regulace nově dostane právě a pouze ten, kdo má ambice i reálnou šanci konkurovat klasickým televizím.

Naproti tomu třeba zvěsti o tom, že k regulaci bude stačit jediné uživatelské video na vlastním soukromém  blogu, lze spolehlivě vyvrátit. Třeba už jen tím, že „poskytovatelem audiovizuálních mediálních služeb“ může být pouze podnikající fyzická nebo právnická osoba, a nikoli nepodnikající fyzická osoba. Ale to není zdaleka všechno.

K tomu, aby nějaká konkrétní internetová služba podléhala regulaci (jako audiovizuální mediální služba „na vyžádání“), musí být splněna řada dalších podmínek, a to současně:

• „redakční odpovědnost“, jako rozhodující vliv na výběr pořadů a jejich uspořádání v katalogu pořadů. Zde by mělo být rozhodující to, zda poskytovatel služby sám zařazuje pořady do tématických kategorií, opatřuje je hodnocením, nebo dává obsahové tipy či doporučení na konkrétní pořady – pak jde o „redakční odpovědnost“ . Naopak, pokud nic z toho nedělá, ale nechává všechny pořady „na jedné hromadě“ (a nabízí k nim třeba jen interaktivní vyhledávač), pak  redakční odpovědnost  nemá.
• hlavním cílem služby je poskytování pořadů veřejnosti za účelem informování, zábavy nebo vzdělávání
• poskytování služby má povahu hospodářské činnosti
• jsou dostupné (určeny k příjmu) podstatné části široké veřejnosti

Vzato z opačného pohledu, audiovizuálními mediálními službami na vyžádání (spadajícími pod nový zákon) nemohou být takové:

• nad nimiž jejich poskytovatelé nemají redakční kontrolu
• které nemají povahu hospodářské činnosti
• které nesoutěží s televizním vysíláním (jako například „soukromé internetové stránky a služby spočívající v poskytování nebo šíření audiovizuálního obsahu vytvářeného soukromými uživateli za účelem sdílení a výměny v rámci zájmových společenství apod.“)
• jejichž hlavním účelem není poskytování pořadů, tj. „případy, kdy audiovizuální obsah je vzhledem ke službě pouze podružný a není jejím hlavním účelem (např. internetové stránky, které pouze doplňkově obsahují audiovizuální prvky, jako jsou animované grafické prvky, krátké reklamní šoty, audiovizuální informace související s výrobky nebo službami nebo jiná audiovizuální informace doplňující textovou nebo obrazovou část internetové stránky)“

Sečteno z podtrženo mi z toho vychází, že mezi audiovizuální mediální služby na vyžádání by podle nového zákona měly spadat jen takové služby, jako je třeba Stream.cz, a dále různé videoarchivy a videopůjčovny, ať již provozované klasickými televizními stanicemi či jinými subjekty. A mezi „klasické“ televize (resp. audioviuzuální mediální služby, bez přívlastku „na vyžádání“) pak i různé internetové televize.

Problém je ale v tom, že toto je pouze subjektivní názor (mé maličkosti), a že konkrétní výčet služeb spadajících pod nový zákon nebude zřejmě nikdy existovat (aby se někdo mohl podívat, zda v něm je či není, a podle toho dále postupovat). Rozhodující bude až názor regulátora (RRTV), který bude dán jeho rozhodovací praxí a také asi nebude nijak dopředu specifikován a zveřejněn (nad rámec ustanovení zákona a jeho výkladu).

Takže asi jedinou možností pro toho, kdo si myslí, že jeho služba je někde na pomezí a chce mít jistotu, bude přihlásit se u regulátora (RRTV) a počkat si na jeho verdikt.

Jakou roli bude hrát samoregulace?

Když už jsme u funkce obsahového regulátora pro audiovizuální mediální služby na vyžádání, pak zde byla od začátku navrhována právě Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, jako „již zavedený“ obsahový regulátor pro klasické (dnes: lineární) televizní vysílání.  Stejně tak se ale od začátku objevoval i argument toho, že právě tento orgán nemá vůbec žádné zkušenosti s Internetem, že na regulaci internetových služeb není připraven a nemá na to ani žádné know-how. Mnoho lidí, včetně má maličkosti, také asi notně vystrašily i osobní názory bývalého předsedy RRTV pana Václava Žáka, publikované a hojně komentované i zde na Lupě.

Objevovaly se ale i návrhy různých alternativ. Jako třeba myšlenka postavit obsahovou regulaci služeb na vyžádání na samoregulaci a svěřit ji některému samoregulačnímu orgánu. O takovouto roli se konkrétně hlásilo sdružení SPIR (Sdružení pro internetovou reklamu).

Když pak v létě vláda shodila tehdejší návrh nového zákona ze stolu, s odůvodněním že se jí nelíbí příliš velká regulační role RRTV, už to vypadalo na nějakou zásadnější změnu. Sám premiér Fischer tehdy na tiskovce dokonce řekl:

… nám se ta míra toho dohledu ze strany Rady zdála příliš vysoká. Prostě vycházíme z principu, že jestli někdo bude porušovat zákon tím, že by tam dával porno v deset hodin dopoledne, objevovaly by se tam takové bohulibé klipy, jako onehdy v té reklamní části odvysílala Národní strana v ČT a podobně, není na to třeba dohled, na to je potřeba dodržování zákona. Míra toho dohledu se i s předpokládaný vývoj v té o oblasti v rozsahu digitalizace, rozšiřování internetových služeb zdála přílišná. To byl ten důvod.

Možná se pletu a uniká mi něco podstatného, ale v novější verzi návrhu zákona (té, která již prošla vládou i druhým čtením ve Sněmovně) jsem v postavení RRTV žádné zásadnější změny nezaznamenal. Dokonce ani nějaké zlepšení pozice a významu samoregulace. Podle nynějšího návrhu je regulační orgán (RRTV) povinen přihlédnout  ke stanovisko samoregulátora pouze při stanovování výše ukládané pokuty. Ani to ještě neznamená, že by se musel stanoviskem samoregulátora řídit – jen k němu musí přihlédnout (a pak ev. zdůvodnit,  proč se jím neřídil).

Navíc to v poslední době na nějaké přátelské vztahy mezi SPIRem a Radou pro rozhlasové a televizní vysílání vůbec nevypadá. Po nedávném rýpnutí ze strany SPIRu (ohledně finančních požadavků RRTV) vypadá reakce RRTV spíše jako vyhlášení války. A nejnovější rozhovor nové šéfky RRTV na Digizone.cz také nevěští pro vzájemné vztahy nic dobrého (třeba už jen konstatováním, že „SPIR pro mě v tuto chvíli není samoregulátorem“).

Jak na „závadný obsah“?

Regulační opatření, která by se nově měla týkat těch služeb a jejich poskytovatelů, kteří „spadnou“ pod nový zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání, zahrnují řadu povinností. Včetně již zmíněné povinnosti registrovat se u regulátora (RRTV), resp. oznámit mu svou existenci, činnost, kontaktní údaje atd. – a stejné údaje prezentovat i vůči uživatelské veřejnosti.

Většina požadavků a povinností by se ale již týkala nabízeného obsahu, v poměrně široké škále různých aspektů, od zastoupení obsahu evropské provenience, až třeba po titulky pro neslyšící. Ti, kterých se to týká, to jistě již mají detailně nastudované. Zde bych se rád podrobněji zastavil jen u jednoho konkrétního aspektu, který již vyvolal řadu kontroverzních reakcí. Jde o obsahu charakteru „jen pro dospělé“.

Zde přeci jen došlo k určité změně oproti původnímu návrhu, který vláda v polovině roku odmítla. Tehdy totiž návrh explicitně požadoval ochranu před tímto obsahem „technickými prostředky“ – což šlo značně nad rámec požadavků evropské směrnice, která nic takového nepožaduje. Připomeňme si tehdejší formulaci:

Poskytovatel audiovizuální mediální služby na vyžádání je povinen technickými prostředky ochrany zajistit, aby audiovizuální mediální služba na vyžádání, jejíž obsah by mohl vážně narušit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých, byla dostupná pouze osobám starším 18 let.

Nově je v návrhu zákona jiná formulace, která o technických prostředcích již nehovoří:

Poskytovatel audiovizuální mediální služby na vyžádání je povinen zajistit, aby audiovizuální mediální služba na vyžádání, jejíž obsah může vážně narušit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých zejména tím, že obsahuje pornografii a hrubé samoúčelné násilí, byla dostupná pouze tak, aby děti a mladiství neměli běžně možnost obsah této audiovizuální mediální služby na vyžádání vidět nebo slyšet.

Kromě odstranění požadavku na řešení technickými prostředky zde došlo i ke zpřesnění: přístup má být zamezen dětem a mladistvým, což není přesně to samé, jako „osoby mladší 18 let“. Na druhou strany přibyla explicitní zmínka o pornografii a hrubém samoúčelném násilí.

Jak ale tomuto požadavku rozumět? Jak bude v praxi vypadat jeho aplikace? To samozřejmě ukáže až čas a rozhodovací praxe Rady pro rozhlasové a televizní vysílání.

Určitou představu ale může naznačit srovnání s tím, co již dlouhou dobu platí ve světě klasického televizního vysílání, upraveného zákonem č. 231/2001 Sb. o rozhlasovém a televizním vysílání. Zde je „obsah pro dospělé“ rozdělen do tří principiálních kategorií:

• takový obsah, který lze vysílat kdykoli
• takový obsah, který lze vysílat jen po 22. hodině
• takový obsah, který nelze vysílat vůbec.

Vymezení je přitom následující: jen po 22 hodině (do 6 hodiny ranní) lze vysílat obsah, který by „mohl  ohrozit  fyzický,  psychický nebo mravní vývoj dětí a  mladistvých“ (zákon 231/2001 Sb., paragraf 32, článek 1, odstavec g). A takový obsah, který v klasické televizi není vůbec možné vysílat, je definován ve stejném paragrafu stejného zákona (článek 1, odstavec e), skrze povinnosti:

„nezařazovat  do vysílání pořady, které mohou vážně narušit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých zejména tím, že obsahují    pornografii a hrubé samoúčelné násilí“

Rozdíl mezi oběma kategoriemi („jen po 22 hodině“, resp. „vůbec ne“) je tedy hlavně v přívlastku „vážně“ (ohrozit vs. vážně narušit vývoj), a pak v explicitní zmínce o pornografii a hrubém samoúčelném násilí. A hlavně: vymezení obsahu, který se v klasické televizi nesmí vůbec objevit, je vlastně úplně shodné s vymezením toho, co u audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání smí být nabízeno, ale nikoli pro děti a mladistvé („tak, aby děti a mladiství neměli běžně možnost obsah této audiovizuální mediální služby na vyžádání vidět nebo slyšet“).

Jinými slovy: to, co v klasické televizi vůbec být nesmí, na Internetu (resp. skrze službu na vyžádání) být může – byť s uvedeným omezením (ne pro děti a mladistvé). Tuto interpretaci mi ostatně potvrdili i autoři našeho návrhu zákona, když jsem měl možnost se o tom s nimi bavit.

A právě z tohoto srovnání by mělo být možné si již dopředu udělat určitou představu o tom, jaká by asi měla být rozhodovací praxe RRTV, pokud se tato bude chovat konzistentně: to, co v (klasické) televizi může být vysíláno, byť jen po 22 hodině (a s hvězdičkou a slovním upozorněním na nevhodnost pořadu pro děti), by u služeb na vyžádání ještě nemělo podléhat režimu „běžně nedostupné pro děti a mladistvé“. Sem by mělo spadat až to, co se v televizi nemůže objevit vůbec, ani po 22 hodině.

Konkrétní laťkou asi mohou být prémiové kanály, jako  je třeba Hustler TV. Ty už, alespoň podle mého názoru, nabízí docela tvrdou pornografii. Sice jen po 22 hodině, ale jinak bez nějakých dalších zábran (třeba typu přístupu jen přes čipovou kartu, jak to navrhoval bývalý předseda RRTV Žák).

Pravdou ale je, že ani zde není porno jako porno, a Rada pro rozhlasové a televizní vysílání i zde hodnotí „míru“. A vloni napařila 25 kabelovým kabelovým televizím mastné pokuty za konkrétní scénu právě ve vysílání Hustler TV: každé z 25 kabelovek napařila 200 000,- Kč, celkem tedy 5 milionů Kč (které jsou ale příjmem státního rozpočtu, nikoli RRTV). Musela tedy seznat, že po 22 hodině povolené „ohrožení vývoje“ přerostlo do „vážného narušení vývoje“.

Bez ohledu na to, o co konkrétně šlo (podrobnější popis inkriminované scény viz tisková zpráva RRTV, strana 6 dole), a že později sama RRTV část svého rozhodnutí zase revokovala, mi na celé věci vadí jeden konkrétní aspekt: že pokutu nedostala televize Hustler TV, která nese redakční odpovědnost tím, že konkrétní scénu zařadila do svého vysílání. Prý proto, že v ČR sama nemá licenci, ale je vysílána jako převzatý program v kabelových televizích a IPTV službách, které tudíž nesou za její vysílání právní odpovědnost. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání proto uložila své dvousettisícové pokuty na bázi ustanovení paragrafu 32, článku 3 zákona 231/2001 Sb. o rozhlasovém a televizním vysílání, které říká, že provozovatel převzatého vysílání není oprávněn šířit takový program, který „vážně narušuje … mravní vývoj …“.  

No, asi je to složitější. Ale docela mě děsí představa, že by se stejný princip aplikoval i na Internet. Tam by totiž znamenal přesně to, před čím snad všichni varují, například v souvislosti s chystanou smlouvou ACTA: popření dosavadního principu, že provider neodpovídá za obsah, protékající jeho sítěmi (pokud nad ním nemá „redakční kontrolu“), a zavedení přesného opaku: spoluodpovědnosti třetí strany (operátora) za aktivity jeho zákazníků, bez ohledu na to, že nad nimi nemá žádnou kontrolu. Vlastně by to bylo i zásadním popřením principu, který nová evropská směrnice aplikuje i u audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání: požadavek na přímou redakční odpovědnost.

A jakpak by potom operátoři mohli své nové odpovědnosti dostát? Asi stejně, jako kabelovky v případě převzatého vysílání programu Hustler TV, nad kterým nemají redakční kontrolu ale nesou za něj odpovědnost: musely by nějak v reálném čase monitorovat veškeré probíhající vysílání (datové přenosy), hodnotit je a zasáhnout dříve, než se „již závadný“ signál (data) dostane k příjemci?