Co přinese revize regulačního rámce?

Podle prvních draftů chce Brusel ještě více upevnit svůj vliv a pravomoci. Chce také více mluvit do ukládaných nápravných opatření, mezi které by nově mohlo patřit i „roztržení vejpůl“, alias funkční separace. Národní regulátoři (u nás ČTÚ) mají být zachováni, ale nad nimi má vzniknout nový celoevropský regulátor, který se bude zodpovídat Evropskému parlamentu.

Současný evropský regulační rámec, který v Unii platí od roku 2002 (a u nás od roku 2005, od účinnosti současného zákona o elektronických komunikacích - zákona č. 127/2005 Sb.), je již druhým rámcem svého druhu. Určitě ale není posledním, protože technologie, trh i potřeby uživatelů se rychle vyvíjí, a na tento vývoj musí reagovat i regulace, která do něj zasahuje. Revize současného rámce přitom začala již poměrně dávno, ještě v listopadu roku 2005, a nadále „svým tempem“ pokračuje. V rámci celého komplikovaného procesu (harmonogram) se již odehrála řada důležitých kroků, včetně prvních návrhů samotné Komise, veřejné diskuse nad těmito návrhy i obecnějších konzultací se zainteresovanými subjektu. Stejně tak se postupně měnily o celkové obrysy toho, co by revize měla přinést a co a jak by se mělo v konečném důsledku změnit.

V současné době ještě není oficiální podoba navrhovaných změn známa, protože příslušné dokumenty ještě nebyly orgány Unie zveřejněny. Existují ale neoficiální verze těchto dokumentů, ze kterých už lze získat detailní obrázek o tom, jak by si vše představovala Evropská Komise. To samozřejmě ještě neznamená, že půjde přesně o finální podobu nové verze regulačního rámce, neboť jde pouze o sdělení a návrhy ze strany Komise. Ty teprve vstoupí do celého složitého legislativního procesu, kterého se účastní také další orgány Unie (hlavně Parlament a Rada). Ale i tak je určitě vhodné se s hodnocením a návrhy Komise podrobněji seznámit již dnes. Byť na praktické důsledky (účinnost změn) si tak ještě nějakou chvíli počkáme, odhadem nejméně do roku 2009, možná i déle.

Tři pilíře

Hned na úvod si neodpustím malý disclaimer: neoficiální verze materiálů, ze kterých vycházím, jsou velmi obsáhlé, stejně jako celé téma. Jejich podrobné studium je záležitostí rozsahu mnoha člověkodnů, či spíše člověkotýdnů, a vyžaduje také specifické znalosti, které teprve umožní odhalit různé „jemné detaily a souvislosti“. Podrobná analýza návrhů tak bude úkolem spíše pro celé týmy kvalifikovaných odborníků. Tento článek proto berte jen jako „letmý pohled z rychlíku“, který rozhodně nemůže obsáhnout vše ani pojmout všechny detaily. A přes maximální snahu také nemusí interpretovat všechno úplně správně.

Nuže tedy: jak vypadají hlavní změny? Sama Komise staví své návrhy na třech pilířích:

lepší regulaci
dokončení jednotného trhu
zapojení občanů

Pilíř první, aneb „lepší regulace“

Pod diskutabilním názvem prvního pilíře (může být nějaká regulace „dobrá“, či ještě „lepší“?) se na jedné straně skrývá snaha regulovat v méně oblastech, a na straně druhé zvýšení kvality regulace tam, kde potřeba regulace přetrvává. Přitom prvního cíle (méně regulovaných oblastí) má být dosaženo výraznou redukcí počtu tzv. relevantních trhů, z dosavadních 18 na 8. Zmizet mají zejména tzv. retailové trhy, neboli trhy služeb pro koncové uživatele, a zůstat mají jen trhy velkoobchodní. Navíc je ty, u kterých dosavadní analýzy ukázaly, že ještě nejsou plně konkurenční.

Regulace pak může být aplikována jen u těch trhů, které zůstanou na seznamu relevantních trhů. To znamená, že bude zachováno dosavadní základní pravidlo, které říká, že každý relevantní trh musí být nejprve detailně prozkoumán, skrze jeho analýzu. Podle jejího výsledku je či naopak není identifikován subjekt, který má na daném trhu postavení s významnou tržní silou (event. více takových subjektů). A pokud takový subjekt identifikován je, mohou mu být uložena „různě silná“ nápravná opatření (tzv. remedies). Od relativně nejméně bolestných, jako povinnost vést oddělené účetnictví, až po dosud nejtvrdší opatření v podobě regulace koncových cen.

Právě zde ale dochází ke změně, protože nově může přijít na řadu ještě tvrdší nápravné opatření, kterým je tzv. funkční separace (někdy též: strukturální separace). Fakticky jde o vynucené oddělení provozu přístupové sítě od ostatních aktivit určitého subjektu (hodně zjednodušeno: oddělení drátů od služeb). Nejde přitom o nějaké znárodnění, v tom smyslu že by se příslušný operátor musel vzdát nějakých svých aktiv. Jde zde o rozdělení do dvou či více samostatných podnikatelských subjektů (stále mohou být pod společným vlastnictvím), které se vůči sobě budou chovat stejně, jako vůči všem ostatním podnikatelským subjektům.

No, myšlenka je to hezká a v zásadě velmi rozumná. Ale její vynucení, formou nápravného opatření, bude určitě pořádným oříškem a notným zásahem do práv dosavadního vlastníka. Pravdou ale je, že už i v Evropě je jeden úspěšný precedent, ve Velké Británii. A jak návrh Komise neopomíná zdůraznit, k tomuto řešení směřují i v Itálii a ve Švédsku, a že je velmi účinné.

Nicméně i tak bude „funkční separace“ opravdu jen krajním opatřením. Navíc takovým, které musí nejprve odsouhlasit Evropská komise. A to už jsme u dalších změn, které se týkají zapojení samotné Komise do celého procesu analýz, určování subjektů s významnou tržní silou a ukládání nápravných opatření. Na jedné straně zde dochází k určitému uvolnění, když národní regulátor již nemusí předkládat orgánům Komise k notifikaci (odsouhlasení) úplně všechno, ale jen nejdůležitější věci. A Komise si může vyžádat k notifikaci to, co sama považuje za potřebné.

Na druhé straně se ale upevňuje role Komise a její vliv na určování subjektů s významnou tržní silou a ukládání nápravných opatření. Detailů je hodně, stručně si to dovolím shrnout tak, že národní regulátoři budou „méně svými pány“, a Komise bude mít naopak „větší“ a „více poslední“ slovo, než jak je tomu dosud.

Zajímavým prvkem pak je příslib toho, že Komise bude dopředu vydávat svá doporučení a návody (anglicky: guidelines) ke konkrétním otázkám, tak aby operátoři „věděli, na čem jsou“. Konkrétně zmíněna je klíčová oblast budování nové optické infrastruktury, kde se nedávno hodně „jiskřilo“ například mezi Komisí a německým inkumbentem. Určitý příslib padl i ohledně otázky sub-národních regionálních trhů, což pro nás nebude asi až tak důležité.

Stejný přístup jako k relevantním trhům – tedy určité uvolnění, ale současně větší soustředění moci ve svých rukou – hodlá Komise praktikovat i pro hospodaření s kmitočty, resp. frekvencemi (místo kterých dnes hovoří výlučně o „spektru“): hodlá odbourávat omezení, která říkají, co a jak se smí na určitých frekvencích provozovat a používat. Na oplátku hodlá více mluvit do toho, jak se se spektrem hospodaří. Plánuje také zavést možnost obchodovat s již přidělenými částmi spektra.

Pilíř druhý: dokončení jednotného trhu

O jednotném trhu v oblasti elektronických komunikací, přesněji o jeho absenci, hovoří vrcholní představitelé Unie již delší dobu. A pro komisařku Redingovou, jejíž direktorát pro informační společnost a média má popisovanou revizi ve své gesci, je to oblíbené téma. Chopila se ho například i v souvislosti s roamingem, kde prosadila direktivní snížení cen na velkoobchodní i maloobchodní úrovni. A ačkoli operátoři tomu nemohou přijít na jméno, z mého pohledu to přineslo pozitivní efekt.

Jenže zde, v rámci revize stávajícího regulačního rámce, chce jít komisařka Redingová ještě podstatně dále. Naznačuje to ostatně již nějakou dobu, a nyní její představa dostává jasnější kontury. Navrhuje totiž ustavení celoevropského regulátora EECMA (od: European Electronic Communications Market Authority), který by nahradil nynější (spíše volnou) skupinu ERG (European Regulators Group). Na rozdíl od ní by nový Úřad (EECMA) měl mnohem formálnější statut, měl by za úkol spolupracovat s Komisí, skládal by účty Evropskému parlamentu, a „měl jasný mandát jednat ve prospěch jednotného trhu“. S Komisí by spolupracoval například na využití jejího většího vlivu na nápravná opatření, ukládaná na národní úrovni, tak aby bylo dosaženo co největší jednotnosti celkových poměrů na jednotlivých národních trzích, směrem k faktické realizaci jednotného celoevropského trhu.

Na druhé straně by ale zřízení celoevropského regulátora rozhodně neznamenalo zánik národních regulátorů. Samotné návrhy naopak hovoří o posílení autority i autonomie národních regulátorů - což mi ve světle zřízení celoevropského regulátora a záměrů samotné Komise získat více pravomocí nepřijde až tak konzistentní. O to více asi bude záležet na konkrétním „vybalancování“ poměrů mezi národními regulátory a novým celoevropským regulátorem.

Stejně tak bude velmi důležité, jak konkrétně si Komise představuje, že využije své právo na „prosazování technické harmonizace“. V rámci něho by mohla přijímat (fakticky asi: nařizovat) konkrétní opatření například pro metodologii výpočtu cen a nákladů, implementaci přenositelnosti čísel, ochranu spotřebitele, či k přístupu ke službám a prostředkům elektronických komunikací pro postižené atd.

Pilíř třetí: zapojení občanů

Konečně třetím pilířem, na kterém má stát celá revize stávajícího regulačního rámce, je větší péče o vše, co se týká občanů, resp. uživatelů služeb elektronických komunikací, resp. spotřebitelů. Sem spadá řada docela konkrétních opatření, které by samy vydaly na nejeden článek – včetně opatření na transparentnost cen a tarifů, i všech dalších podmínek. Proto snad jen malý výběr toho nejzajímavějšího:

právo na smlouvu: zákazník má právo na smlouvu s operátorem, kde jsou přesně stanoveny všechny relevantní podmínky a náležitosti ( návrh je vymezuje)
přenositelnost čísel: měl by být zaveden obecný princip, že přenesení čísla nesmí trvat déle jak jeden pracovní den. Rozsah čísel s možností přenesení by se měl o něco rozšířit. Ale stále by mělo platit, že telefonní čísla nelze přenášet „křížem“ (mezi mobilními a pevnými sítěmi). Nicméně návrh počítá s tím, že Komise by měla právo nařídit i takovouto přenositelnost! Musí ale vzít ohled na názor EECMA a na stav trhu a technologií.
"síťová neutralita": návrh nebrání tomu, aby operátoři mohli omezovat účely a způsoby využití jejich sítí (neodporující zákonu). Tedy například omezovat či přímo blokovat určité druhy provozu. Požaduje ale, když už něco takového nastane, aby to bylo zákazníkovi sděleno jasně, úplně, srozumitelně a včas (u nových zákazníků ještě před podpisem smlouvy).
kvalita služeb: Komise bude mít právo vynucovat si (skrze národní regulátory) „technická implementační opatření“ k zajištění potřebné kvality služeb. Konkrétně zmíněna je například ochrana proti přílišnému zpomalování provozu v sítích a degradace služeb. Na to jsem opravdu zvědav.
pokud dojde k nějakému bezpečnostnímu incidentu (vedoucímu ke zničení, změně, prozrazení či jen neoprávněnému přístupu k osobním datům, souvisejícím s poskytováním služby), musí o tom být informován jak národní regulátor, tak i zákazník.