Rada EU již posvětila kompromis o síťové neutralitě, řada je na Evropském parlamentu

Kompromisní dohoda vůbec neřeší zero rating, a nepočítá ani s blokováním spamu či rodičovskými filtry. Naopak umožní dávat (byť jen dočasně) přednost videu či audiu.

Se síťovou neutralitou je to jako na houpačce – přístup k ní se co chvíli mění, když z jedné krajní polohy přechází do druhé krajní polohy. Jenže zatímco v USA se už dohoupali, a jejich přístup k síťové neutralitě se v určité poloze stabilizoval, v Evropě tak daleko ještě nejsme.

Evropská unie nejprve chtěla zaujmout velmi přísný a nekompromisní přístup k síťové neutralitě. To když minulá Komise přišla s prvním návrhem, ještě v rámci skutečného telekomunikačního balíčku. Skutečného v tom smyslu, že chtěl řešit i mnoho dalších aspektů z oblasti telekomunikací.

Jenže pak, zejména v Radě EU, byl tento balíček „ořezán“ až na dřeň, když v něm zůstala jen síťová neutralita a roaming. A i samotný přístup k síťové neutralitě se jakoby „přehoupnul“ do opačné polohy: místo velmi striktního, až nekompromisního přístupu se na stůl dostal přístup naopak velmi liberální. Do takové polohy, která otevírá zadní vrátka tomu, aby si každý poskytovatel mohl dělat prakticky cokoli, co by jen chtěl. Stačilo by mu jen označit výsledek jako „specializovanou službu“.

Dnes se ale zdá, že i Evropská unie dokázala zastavit dosavadní „houpačku“ v určité konkrétní poloze. To když předchozí lotyšské předsednictví na poslední chvíli zabodovalo, a doslova v posledních hodinách svého působení (30. června 2015) prosadilo kompromisní znění dosavadního telekomunikačního balíčku. Nebo spíše toho, co z jeho původní podoby zbylo: úpravu roamingu a síťové neutrality.

Dosažení kompromisu bylo oznámeno okamžitě. Ale na přesné znění toho, co vlastně bylo dohodnuto (mezi Radou EU a Evropským parlamentem), si veřejnost musela počkat – až do 8. července, kdy svůj souhlas s výsledným kompromisem vyjádřila Rada EU (ve složení stálých zástupců). Teď je řada na Evropském parlamentu, který by se měl k projednání dostat až někdy v září či říjnu (alespoň podle tohoto zdroje).

Vcelku podle očekávání není s výslednou podobou každý úplně spokojen. Někteří europoslanci sice signalizují, že se pokusí ještě o nějaké zásadnější změny (zejména pokud jde o tzv. zero rating, který není ve výsledném textu explicitně řešen, viz dále). Ale asi není moc pravděpodobné, že by se jim to podařilo (a nedošlo přitom ke „ztrátě“ pracně dosaženého kompromisu).

Možná ještě větším problémem výsledného kompromisu ale může být něco jiného: jeho místy poněkud vágní, resp. málo přesné a jednoznačné znění, které připouští různé interpretace. Což je něco, čeho se hodně zainteresovaných bojí – jakmile nějaká ustanovení připouští více interpretací, zcela určitě se je budou různé strany snažit vykládat různě, ve svůj prospěch.

Na druhou stranu jednou ze zajímavých vlastností finálního kompromisu je to, že nejde do úplných detailů a nesnaží se pamatovat na všechny možné varianty a situace, které mohou nastat. Místo toho dává prostor pro regulační orgány (národní i unijní), aby takového detailnější aspekty posuzovaly a hodnotily. Což je na jedné straně praktičtější řešení – ale na druhou stranu může vést k tomu, že výsledek bude v různých zemích různý.

Pojďme se nyní již podívat na konkrétní aspekty dosaženého kompromisu (jehož plné znění najdete zde). A to jen v oblasti síťové neutrality (a nikoli pokud jde o roaming).

Ještě předtím si ale neodpustím malý disclaimer: následující hodnocení zveřejněného textu je pouze mé vlastní. Nejde o hodnocení, stanovisko ani názor Českého telekomunikačního úřadu (v jehož Radě nyní působím, jako jeden z pěti členů).

Co jsou pravidla a jaké jsou výjimky?

Začněme nejprve „logickou stavbou“ celého stanoviska k síťové neutralitě:

aby konkrétní služba mohla být prezentována jako služba přístupu k Internetu, musí být neutrální ve smyslu dodržování konkrétních pravidel. Říkejme jim třeba „základní pravidla neutrality“.
z těchto „základních pravidel neutrality“ existují určité opodstatněné výjimky. Jejich využití ještě není na úkor neutrality. Přesněji: nebrání tomu, aby služba stále mohla být prezentována jako služba přístupu k Internetu.
nad rámec opodstatněných výjimek se již nejedná o službu přístupu k Internetu (ale o „jinou službu, než je služba přístupu k Internetu“).

Je zde tedy určitý „filosofický rozdíl“ oproti některým dřívějším výkladům a pohledům, které se snažily rozdělovat služby přístupu k Internetu na dvě kategorie:

„neutrální“ služby přístupu k Internetu, které musí fungovat stylem best-effort, bez prioritizace či dokonce garancí, a
specializované služby přístupu k Internetu, případně omezené služby přístupu k Internetu, které by již nemusely být neutrální a mohly by fungovat jakkoli jinak (tedy např. s trvalým upřednostňováním určitého provozu na úkor jiného provozu, s úplným blokováním určitého provozu apod.)

Takováto interpretace ale otevírala dveře k obcházení síťové neutrality pouhým označením všelijak „pokřivené“ služby přístupu k Internetu za službu specializovanou, či omezenou. Nyní je ale jasné, že něco takového nepůjde. Již jen proto, že popisovaný text takovéto služby zcela jasně a zřetelně odděluje od služeb přístupu k Internetu, když je klasifikuje jako „jiné služby, než jsou služby přístupu k Internetu“ (a pojem „specializované služby“ již vůbec nezná).

Hlavně ale se na tyto služby dívá jako na něco skutečné jiného, co není určeno k poskytování přístupu stylem „z jednoho místa ke všem místům“ (v rámci Internetu)- ale spíše stylem „z jednoho místa na jedno místo“, které ani nemusí být „v Internetu“. Například pro komunikaci mezi dvěma stroji (M2M) či pro takové napojení jednoho klienta na jeden specializovaný server, které vyžaduje speciální zacházení s přenášenými daty (kvalitu služby, QoS).

Snad největší rozdíl je ale v tom, že dosud byly takovéto „nikoli neutrální“ služby chápány jako něco, co někdo nabízí proto, že tak sám chce činit. Nyní by to mělo být jinak: takovéto „jiné“ služby bude možné poskytovat jen tehdy, pokud to bude nezbytné (článek 3/5) – pokud běžné (neutrální) služby přístupu k Internetu nebudou postačovat pro „konzumaci“ určitého konkrétního obsahu, používání konkrétních aplikací či využívání konkrétních služeb, kvůli jejich nárokům na určitou kvalitu služby (QoS).

Od národních regulátorů se pak očekává dohled nad tím, zda se síťová neutralita cestou „jiných“ služeb neobchází - zda se k příslušnému obsahu, aplikacím či službám opravdu nelze „dostat“ pomocí standardních (neutrálních) služeb přístupu k Internetu (viz recitál 11).

Nadále přitom trvá další omezení takovýchto „jiných“ služeb: nesmí být poskytovány na úkor standardních (neutrálních) služeb přístupu k Internetu. Konkrétní formulace tohoto požadavku je ale nyní poněkud „realističtější“, než jaká byla dříve: mluví se v ní obecněji o dostatečné kapacitě k poskytování „jiných“ služeb. Zda to je či není splněno, má opět posuzovat národní regulátor.

Základní pravidla neutrality

Pojďme nyní již k tomu, jak jsou definovány samotné „služby přístupu k Internetu“ (Internet Access Services) – které dle výše uvedeného musí být neutrální. V jakém smyslu?

Hlavním stavebním kamenem toho, co jsem výše nazval „základními pravidly neutrality“, je požadavek (článku 3/1) , aby uživatelé nebyli omezování v tom, co a jak chtějí dělat: aby se skrze svou službu přístupu k Internetu dostali ke všem informacím a k veškerému obsahu, ke kterému se dostat chtějí, aby mohli používat (i poskytovat) aplikace dle své volby, a stejně tak mohli používat koncová zařízení dle svého výběru – to vše nezávisle na svém umístění, na umístění poskytovatele, i na původu či určení služby, informací či obsahu.

Tento obecný princip má ale důležitý dovětek: že jím není dotčena účinnost unijních právních předpisů (ani vnitrostátních právních předpisů, v souladu s právními předpisy Unie), které se týkají zákonnosti obsahu, aplikací či služeb. Jinými slovy (zjednodušeně): pokud něco konkrétního nevyhovuje zákonu (je nelegální), služba přístupu k Internetu není povinná mne k tomu „pustit“.

Na tento důležitý princip navazuje další, zakotvený v článku 3/2. Podle něj dohody, které uzavírají poskytovatelé služeb přístupu k síti Internet s koncovými uživateli a které se týkají komerčních a technických podmínek a charakteristik poskytovaných služeb (například pokud jde o cenu, objemy dat či rychlosti), stejně jako dohody na obchodních praktikách, nesmí omezovat výkon výše zmíněných práv koncových uživatelů (obsažených v článku 3/1).

Zde je nejspíše první interpretační nejasnost: jak tomuto principu rozumět třeba v souvislosti s objemovými limity a pravidly FUP u datových služeb? To bude nutné nějak vyjasnit.

Řízení datového provozu

Významnou proměnou prošel i pohled na to, jakým způsobem a do jaké míry mohou poskytovatelé služeb přístupu k Internetu zasahovat do způsobu přenosu dat – aby výsledná služba stále ještě byla považována za neutrální.

Beze změny zůstalo obecné pravidlo o tom, že se všemi druhy provozu musí být nakládáno stejně. Obdobně zůstalo bez změny i to, že poskytovatelé mohou aplikovat určité „opodstatněné řízení datového provozu“ (reasonable traffic management measures). Co se ale změnilo, je právě vymezení toho, jaká opatření jsou ještě opodstatněná – a jejich aplikování není na úkor toho, aby čeká služba jako taková byla považována za neutrální.

Nově to mohou být jen taková opatření, která nejsou založena na komerčních faktorech (commercial considerations). Mohou být založena jen na objektivně odlišných požadavcích různých druhů provozu na podmínkách přenosu (na tzv. kvalitě služby, neboli QoS).

V praxi by to mělo znamenat třeba to, že může být upřednostňováno například živé video či audio - ale jen na základě toho, že jde o video či audio. Fungovat přitom musí stejně pro veškeré video či audio. Nesmí se chovat jinak podle toho, o „čí“ video či audio jde (kdo je jeho zdrojem, ev. příjemcem).

Konkrétním dopadem tohoto principu by měl být například zákaz upřednostňování obsahu z nějakého konkrétního zdroje, který by se s poskytovatelem služby přístupu k Internetu dohodl na nějakém upřednostnění „svého“ provozu.

Důležitým požadavkem je pak to, aby takováto opatření byla transparentní, nediskriminační, a také přiměřená. A hlavně nemají být trvalá: nesmí být uplatňována déle, než je nezbytné.

Zákaz DPI (Deep Packet Inspection)?

Zajímavou otázkou je ale to, jak se vlastně pozná takové „obecné“ živé video či audio, nebo jiný druh provozu, který si zaslouží nějaké přednostní zacházení – ale současně bez braní ohledu na to, od koho pochází a k čemu/komu je určen (aby se nejednalo o zohlednění komerčních faktorů).

To je něco, co se nemusí poznat ani na úrovni síťové vrstvy (když se u protokolu IP dnes nepoužívá byte ToS), ani podle čísla portu na úrovni vrstvy transportní – ale může to vyžadovat ještě „hlubší“ pohled dovnitř přenášených dat.

Předchozí verze popisovaných ustanovení se s tímto problémem snažily vyrovnat například tak, že omezovaly zkoumání přenášených dat jen na hlavičky IP paketů.

Nynější verze na to jde tak, že obecně požaduje, aby nebyl monitorován konkrétní obsah (specific content). Snad tomu lze rozumět tak, že mohou být vyhodnocovány jen údaje, podle kterých se detekuje druh provozu, navíc pro nějaké jeho dočasné upřednostnění, ale nikoli samotný obsah jako takový.

Navíc i zde platí, že dohled nad uplatňováním celého požadavku mají mít národní regulátoři.

Další dočasná opatření

Součástí „základních pravidel neutrality“ je obecný požadavek na to, aby poskytovatelé služeb přístupu k Internetu nic neblokovali, nezpomalovali, neměnili atd. Ovšem s určitými výjimkami, které opět musí být nezbytné a mohou být uplatňovány jen po dobu, kdy nezbytné jsou.

Taxativní výčet těchto výjimek má jen tři položky a zahrnuje:

požadavky unijních a vnitrostátních právních předpisů, rozhodnutí soudů a oprávněných orgánů veřejné moci
potřeba zajistit integritu a bezpečnost sítě, poskytovaných služeb a koncových zařízení (používaných uživateli)
předcházení zahlcení sítě a zmírňování mimořádného či dočasného zahlcení (přičemž zde musí být se všemi druhy provozu zacházeno stejně)

Za zmínku určitě stojí, že z tohoto výčtu oproti předchozím verzím vypadla položka, týkající se blokování spamu a provozování rodičovských kontrol (byť na principu OPT-IN). To přináší zajímavou otázku: zda tam, kde takováto opatření již jsou nasazena (což je někde dokonce povinně, jako u rodičovských filtrů ve Velké Británii), budou muset být odstraněna jako nepřípustná.

Nebo bude možné takováto opatření nějak „napasovat“ třeba na potřebu předcházení zahlcení sítě? U opatření proti spamu by to možná mohlo připadat v úvahu – a i požadavek na dočasnost opatření (jen po dobu, kdy jsou opatření skutečně nutná) by zde nemusel být na závadu.

Ale opět jde o další bod, který bude potřebovat určité vyjasnění.

Je povolen zero rating?

Na závěr snad nejvíce kontroverzní bod celého nového kompromisu kolem síťové neutrality: vůbec totiž nezmiňuje praktiku „pozitivní diskriminace“, známou spíše pod názvem zero rating. Jde při ní o to, že určitý druh provozu – typicky vybíraný právě na základě komerčních faktorů – je vyjmut za započítávání do objemových limitů.

Zde si zdůrazněme, že výše zmiňovaný zákaz zohledňování komerčních faktorů (commercial considerations) je formulován pouze v kontextu řízení datového provozu (traffic management), a nikoli obecně, či v kontextu „další obchodních praktik“. Jinými slovy zakazuje měnit (technický) způsob přenosu podle nějakých komerčních kritérií, například pro upřednostnění (prioritizaci) dat z nějakého konkrétního zdroje - ale už nezakazuje zohledňovat komerční aspekty jiným způsobem a jinde. Třeba právě tím, že data z nějakého konkrétního zdroje nebudou započítávána do objemů v rámci FUP. Což je podstata zero ratingu.

Popisovaný kompromisní text, který má šanci stát se přímo účinným právním předpisem EU, zero rating vůbec neřeší. Tím jej ani nezakazuje, ale ani explicitně nepovoluje. Tím nastoluje další zajímavou otázku: jak to bude s národními legislativami tam, kde zero rating již dnes je explicitně zakázaný? Jde konkrétně o Nizozemí a Slovinsko. Budou muset svůj zákaz zero ratingu oželet, nebo si ho budou moci ponechat? I to je na vyjasnění.