Evropská komise seškrtala seznam tzv. relevantních trhů

Pevné telefonní sítě již mají konkurenci a jsou na ústupu, proto by již nemusely být regulovány. Ale poslední slovo stejně bude mít národní regulátor.

Evropská komise přistoupila v nedávných dnech k další redukci svého seznamu tzv. relevantních trhů. Tedy seznamu jakýchsi dílčích částí celého telekomunikačního trhu, které (podle názoru) Komise ještě nejsou dostatečně konkurenční a mohou vyžadovat určité regulační zásahy. A tak očekává, že se na ně národní regulátoři (jako je náš ČTÚ) „podívají“ detailněji, formou analýz zjistí jejich skutečný stav, a případně (pokud skutečně nejsou dostatečně konkurenční) přijmou určitá nápravná opatření. V nejzávažnějších případech až ve formě cenové regulace.

Úplně první seznam relevantních trhů, který Komise vydala v roce 2003, měl celkem 18 položek. V roce 2007 jej Komise zredukovala 7 položek. No a dnes jsme tedy svědky další redukce, na seznam o 5 položkách. Což odpovídá celkovému trendu k deregulaci, neboli k omezování rozsahu (ale i tvrdosti) regulace v telekomunikacích, resp. elektronických komunikacích.

Dva relevantní trhy, které díky nynější redukci ze seznamu vypadly, se oba týkají veřejné pevné telefonní sítě. Jde o dosavadní trhy:

• č. 1: maloobchodní trh „přístupu k veřejné telefonní síti v pevném místě“. Velmi zjednodušeně v něm jde o to, aby koncoví uživatelé mohli získat pevnou telefonní linku a používat ji.
• č. 2: velkoobchodní trh „původ volání (originace) ve veřejné telefonní síti v pevném místě”. Zde (opět velmi zjednodušeně) jde o to, aby alternativní operátor měl možnost „kupovat si“ vedení odchozí části hovorů z pevné linky (tzv. originaci) od toho operátora, který pevnou linku zřídil, a mohl tak nabízet například služby typu volby a předvolby operátora (CS a CPS).

Sama Komise přitom zdůvodňuje svůj nynější krok (odstranění obou těchto relevantních trhů ze seznamu) především stále klesajícím podílem a významem pevné telefonní sítě, a současně rostoucím významem a podílem „substitutů“, neboli alternativních řešení. Zejména v podobě VOIP služeb, ať již formou „celého hovoru“ přes datovou síť po IP protokolu (např. z jednoho zařízení se Skype na jiné takové zařízení), nebo jen s originaci na bázi VOIP (typicky přes některého SIP operátora), kdy je pouze „počáteční část“ (originace) hovoru vedena po IP, ale pak „přestupuje“ do pevné telefonní sítě, kde je hovor již standardně zakončen, resp. tzv. terminován (tj. volaný používá běžný pevný telefon).

Jak je tomu u nás?

Pravdou je, že u nás (zde v ČR) jde vývoj stejným směrem: význam pevné sítě obecně klesá, a alternativy na bázi VOIP naopak posilují. Svého času – hlavně po liberalizaci pevných hlasových služeb – sehrála významnou roli také ona volba a předvolba operátora (CS a CPS), která byla (a dodnes je) jedním z nápravných opatření, uložených (dnešní O2 CR) v rámci relevantního trhu č. 2. Ale i tato možnost je dnes už na ústupu.

Nicméně, a to je asi nejpodstatnější: to, že Komise má určitý názor, který projevila odstraněním těchto dvou relevantních trhů ze svého seznamu, ještě automaticky neznamená, že i náš regulátor musí tyto relevantní trhy „pustit“, ve smyslu ukončení jakékoli jejich regulace.

Unijní seznam relevantních trhů totiž není „nepřekročitelný“. Národní regulátoři se od něj mohou odchýlit, a pracovat s vlastním (národním) seznamem relevantních trhů. Případné rozdíly oproti představám Komise a její verzi seznamu ale musí vůči Bruselu náležitě zdůvodnit a vyargumentovat.

Bude tedy na rozhodnutí našeho ČTÚ, zda se k oběma trhům bude nadále chovat jako k relevantním trhům, bude je mít na svém národním seznamu relevantních trhů a bude je nadále nějak regulovat, byť to nově bude muset Komisi „ještě náležitěji“ zdůvodňovat. Nebo zda je také přestane považovat za relevantní trhy, odstraní je z našeho národního seznamu a přestane regulovat. Jak to dopadne, se zřejmě dozvíme až časem. Ale třeba německý regulátor již dal najevo, že chce nadále regulovat ceny hovorů v pevné telefonní síti.

K tomu si dodejme, že již dnes se náš „národní“ seznam relevantních trhů (daný rozhodnutím OOP/1/04.2012-4) liší od toho „unijního“ (z prosince 2007, ještě před nynější druhou redukcí). Má o jednu položku více: jde o relevantní trh s tzv. mobilní originaci, který náš regulátor po letech znovu „otevřel“.

Pravidelní čtenáři Lupy si nejspíše vzpomenou, jak v roce 2006 tehdejší ČTÚ již při první analýze seznal, že relevantní trh s mobilní originaci je  i v ČR dostatečně konkurenční, nebo alespoň že k tomu směřuje, a tak jej regulovat ani nezačal. Proto jsme od roku 2008 měli náš „národní“ seznam relevantních trhů o přesně stejném počtu (sedmi) položek, jaký měl i (poprvé) zredukovaný „unijní“ seznam“ z konce roku 2007.

Nicméně v roce 2012 (zřejmě i pod tlakem širší veřejnosti) náš národní regulátor připustil, že jeho původní závěry nebyly správné – že nevznikla dostatečná konkurence mezi mobilními operátory (nýbrž naopak posílil jejich oligopol), ani nemohli vstoupit na trh žádní virtuální mobilní operátoři. A tak ČTÚ znovu otevřel trh s mobilní originaci, tím že jej přidal na „národní“ seznam relevantních trhů. Ten tím narostl na oněch 8 položek, zatímco „unijní“ seznam stále měl jen 7 položek.

Co následovalo, bylo zde na Lupě probíráno již mnohokrát, proto jen velmi stručně: nová (byť dosud nedokončená) analýza trhu s mobilní originací vedla k závěru, že tento trh není dostatečně konkurenční, a naznačila možnost nápravných opatření – až v podobě povinnosti pustit do své mobilní sítě virtuály. Alespoň podle mého názoru právě to způsobilo, že operátoři s vlastní sítí otevřeli dveře virtuálům raději sami a za podmínek, které si určili oni sami, a ne regulátor.

Jak jsou dnes regulovány trhy 1 a 2?

Zpět ale k dosavadním relevantním trhům, které nově vypadávají z unijního seznamu. Naznačme si alespoň stručně, jak jsou regulovány dnes.

Dosavadní relevantní trh č. 1 (maloobchodní trh „přístupu k veřejné telefonní síti v pevném místě“) ČTÚ analyzoval v nedávné době již potřetí. Vyšlo mu, že trh není dostatečně konkurenční. A právě minulý týden Rada ČTÚ rozhodla jak o subjektu s významnou tržní silou, tak i o návrhu nápravných opatření. Lze se o tom dočíst v nejnovější zprávě ze zasedání Rady:

Praha, 17. října 2014 – Rada Českého telekomunikačního úřadu schválila vydání rozhodnutí, kterým stanovila společnost O2 Czech Republic a.s. podnikem s významnou tržní silou na relevantním trhu č. 1 (Přístup k veřejné telefonní síti v pevném místě). Současně s tím Rada ČTÚ projednala návrh na uložení povinnosti této společnosti vést oddělenou evidenci nákladů a výnosů a povinnost umožnit volbu a předvolbu operátora, a souhlasila s odesláním rozhodnutí k notifikaci Evropské komisi.

Pokud jde o dosavadní relevantní trh č. 2 (velkoobchodní trh „původ volání (originace) ve veřejné telefonní síti v pevném místě”), pak jeho také již třetí analýzu dokončil ČTÚ již vloni, a již také uložil nápravná opatření (tehdejší Telefónice, dnes O2 CR). Ta mj.  zahrnují povinnosti propojení na místní nebo (první) tranzitní ústředně, povinnost průhlednosti, nediskriminace a oddělené evidence nákladů a výnosů. Současně ČTÚ přistoupil na dosavadním relevantním trhu č. 2 i k cenové regulaci, když stanovil maximální cenu 0,31 Kč/minutu pro originaci hovoru.

Je tedy zajímavou otázkou, co by se stalo, pokud by ČTÚ přestal dosavadní relevantní trhy č. 1 a 2 úplně regulovat. Stouply by ceny pro koncové účastníky i pro alternativní operátory? Začalo by docházet k problémům s propojením, pokud by už O2 nemělo povinnost žádostem o propojení vyhovět? To vše bude muset ČTÚ pečlivě zvážit, než se rozhodne tak či onak.

Stejnou otázku – zda v reálné praxi už lze přestat regulovat dosavadní trhy č. 1 a 2 - samozřejmě budou řešit, či již řešily i další subjekty. Například asociace ECTA, zastupující alternativní operátory, vyjádřila určité obavy z „předčasnosti“ nynějšího kroku Komise, která tyto dosavadní relevantní již vyškrtává ze svého seznamu. V podobném duchu se vyjádřil i BEREC, zastřešující jednotlivé národní regulátory. Současně naznačil očekávání, že řada národních regulátorů zůstane u regulace obou dosavadních relevantních trhů.

Co zůstalo bez změny, a co se také změnilo?

Na závěr si ještě řekněme, co při nynější redukci zůstalo beze změny: pouze s přečíslováním „vyvázly“ oba velkoobchodní trhy se zakončováním hovorů, neboli s terminací. Tedy jak v pevné síti (dosavadní relevantní trh č. 3, nově č. 1), tak i v mobilní síti (dosavadní trh č. 7, nově trh č. 2).

Nejenom přečíslování, ale i k určitá „redefinice“ potkala tři dosavadní relevantní trhy, které se týkají spíše datových služeb. Ukažme si to nejprve na následující tabulce, která ukazuje výčet všech pěti nových relevantních trhů:

Povšimněme si poněkud „netradičního“ číslování: nejvyšší položka na seznamu o pěti prvcích má číslo 4. Je to způsobeno tím, že dva nové relevantní trhy naopak mají stejné číslo 3, a tak jsou rozlišeny dalším písmenkem: jeden relevantní trh je označen jako 3a, zatímco druhý jako 3b. To má zřejmě symbolizovat jejich věcnou souvislost – tak silnou, že již stačila na společné očíslování. Ale ne dost silnou na to, aby stačila na splynutí do jednoho nového relevantního trhu.

Co si ale pod tím vším představit? Proč takovéto komplikování?

Důvodem, je zřejmě snaha přejít od kritérií, založených na způsobu realizace, ke kritériím založeným na předpokládaném či obvyklém využití. Takže třeba dosavadní relevantní trh č. 6, vymezený jako velkoobchodní trh pronajatých okruhů (přesněji: „velkoobchodní koncové segmenty pronajatých okruhů bez ohledu na technologii použitou k zajištění pronajaté nebo vyhrazené kapacity“) je nyní vymezen jako velkoobchodní trh č. 4 s takovým přístupem, který je určen hlavně firmám, a má vyšší kvalitativní parametry než přístup určený pro „masový trh“. Například se zde předpokládá vyhrazená a nesdílená přenosová kapacita (tedy bez agregace, resp. s agregací 1:1), se symetrickými přenosovými rychlostmi. A nemusí to být realizováno jen pomocí pevných linek.  

Naproti tomu u obou nových relevantních trhů č. 3 je jejich nové vymezení (alespoň pro mne) poněkud nejasné. Hlavně pokud jde o jejich údajnou „blízkost“, která vedla k jejich společnému očíslování.

Pokud jsem vše pochopil správně, hlavně z vysvětlujících dodatků k novému doporučení, je nový trh 3a vymezen jako trh s takovým přístupem, u kterého je příslušná přípojka individuální, dovedená až ke koncovému uživateli (proto asi také „local“ access), a je využívána na úrovni fyzické vrstvy. Příkladem má být zpřístupnění místních smyček (dosavadní trh č. 4), ale může jít i o jiná řešení na virtuální bázi (nikoli v podobě „fyzického drátu“). A vše lze využít jak k poskytování služeb pro náročnější (třeba i firemní) zákazníky, s vyššími kvalitativními parametry na garantované bázi, stejně jako k poskytování sdílených služeb spíše pro „běžné“ zákazníky, s negarantovanými parametry (na principu best effort).

Naproti tomu nový relevantní trh č. 3b se má týkat přístupu na sítové vrstvě (L3), který by již měl být jen sdílený a na principu best effort. Určitým předobrazem má být dosavadní trh č. 5 s širokopásmovým (správně: vysokorychlostním) přístupem.

Ale konkrétnější vymezení těchto tří nových relevantních trhů si asi bude muset trochu „sednout“ a ustálit se.

Co na to říká ČTÚ?

Jak již zaznělo výše, ani vyškrtnutí dvou dosavadních relevantních trhů nemusí znamenat, že jejich stávající regulace skončí. Nadále bude záležet na konkrétní situaci v každé členské zemi a na postoji příslušného národního regulátora. První reakce našeho ČTÚ, kterou se mi podařilo získat, je následující:

Pro nás to znamená změnit metodiku, jakou analyzujeme trhy, ale zároveň nám to umožní se soustředit na opravdu důležité trhy přístupu a jejich důslednou regulaci.