Stalo se: EU je proti (regulačním) prázdninám

Kauza mobilního roamingu, o které jsem na tomto místě psal přesně před týdnem, není jedinou oblastí, kde se Evropská unie chystá "pořádně šlápnout" do současného statu quo a prosadit poměrně zásadní změny. Další takovou oblastí je celý současný regulační rámec elektronických komunikací, který EU chce revidovat. A opět se ukazuje, že změny by mohly být významné a dalekosáhlé. V obou případech přitom jde o celý proces, na jehož začátku je určitá výchozí představa odborných orgánů EU, nad kterou pak probíhá veřejná konzultace se zainteresovanými stranami. Teprve poté vzniká konkrétní návrh konkrétních opatření, který následně projednávají orgány Unie (Komise a Parlament).

Kauza mobilního roamingu je v tomto ohledu podstatně dále, protože fáze veřejných konzultací zde již proběhla, a snad během tohoto měsíce (července) by měl být zveřejněn konkrétní návrh regulačních opatření. Naproti tomu revize regulačního rámce teprve startuje. Teprve minulý týden totiž EU položila na stůl své výchozí představy, a k 29.6.2006 zahájila fázi veřejných konzultací. Ty by měly trvat do října 2006. Reálné dopady na současný regulační rámec pak lze čekat někdy v roce 2009 až 2010, ovšem některé konkrétní změny (jako třeba redukce počtu relevantních trhů) by mohly být aktuální již od počátku roku 2007.

Co avizovala komisařka Redingová?

Mezi oběma kauzami (mobilním roamingem a revizí regulačního rámce) jsou kromě podobností i zajímavé rozdíly. Třeba ten, že zatímco roaming si EU vybrala spíše "mimo plán" a jakoby v určité spontánní reakci na neúnosně vysoké ceny těchto služeb, v případě revize regulačního rámce jde o předem dlouho plánovanou aktivitu. Takže zde se dopředu vědělo, že něco takového přijde, i kdy.

Jenže málokdo asi tušil, jaké bude "entrée" k celému procesu revize regulačního rámce. O to se postarala sama komisařka Redingová, a to pouh0 dva dny před oficiálním zveřejněním dokumentů s výchozí představou EU a zahájením veřejných konzultací. Stalo se tak na výroční konferenci německé asociace BITKOM, která sdružuje firmy z oblasti IT, Telco a "nových médií" (podobně, jako třeba náš SPIS), kde komisařka Redingová načrtla základní obrysy navrhovaných změn. Přítomní kapitáni německého ICT průmyslu se tak s určitým předstihem dozvěděli, že EU mj.:

• navrhuje zřízení celoevropské agentury pro správu kmitočtového spektra
• počítá se snížením počtu relevantních trhů (ze stávajících 18 na 12)
• koketuje zavedení jednotného evropského regulátora
• navrhuje koncept tzv. strukturálního oddělení (structural separation).

Strukturální oddělení, nebo roztržení vejpůl

Zejména poslední uvedený bod musel v Německu zapůsobit jako červený hadr na býka, a to vzhledem ke své podstatě i ke kontextu, v jakém byl přednesen. Nejde totiž o nic menšího, než o oddělení provozu infrastruktury od poskytování služeb na této infrastruktuře. O něčem podobném se svého času diskutovalo i u nás, konkrétně v souvislosti s Českým Telecomem a jeho dalším osudem (ještě před privatizací), ve smyslu jeho rozdělení na dvě samostatné části, z nichž jedna by se starala o infrastrukturu ("dráty"), a druhá by se zabývala poskytováním služeb (nad takovouto infrastrukturou). Ale i tehdejší ministr informatiky Mlynář to ohodnotil jako "politicky neprůchodné".

Teď ale s obdobnou myšlenkou přichází EU. I když, a to je třeba zdůraznit, z dosud dostupných informací nevyplývá, že by to bylo nutně myšleno ve smyslu organizačního rozdělení inkumbenta na dva zcela nezávislé subjekty. Komisařka Redingová v souvislosti se zmínkami o "strukturálním oddělení" zmiňovala jak příklad USA, kde skutečně došlo k rozdělení mamutího AT&T na několik zcela samostatných subjektů, tzv. "Baby Bells". Zde ale byl "řez" veden spíše po geografických liniích.

Stejně tak Redingová zmínila příklad Velké Británie a tamního British Telecomu, kde už byl příslušný řez veden mezi provozem infrastruktury a poskytování služeb koncovým zákazníkům. Jenže zde k tomu došlo více či méně dobrovolně (podnět vzešel od tamního regulátora, Ofcomu, a BT přistoupil na dohodu). Výsledkem dohody bylo zformování nové, samostatně účtující a samostatně auditované divize, stále ovšem v rámci inkumbenta (mateřského koncernu BT Group Plc). Jeho nová divize (jménem Openreach) má na starosti provoz celé přístupové sítě ve vlastnictví BT a dbá také na to, aby všechny subjekty (včetně dalších částí BT Group) měly k této infrastruktuře stejný přístup, za stejných podmínek, od technických až po cenové.

Takže zde šlo spíše o interní organizační změnu v rámci jednoho vlastníka, umožňující "odkrýt karty" a prakticky ověřit, zda vlastník infrastruktury poskytuje sám sobě přístup k infrastruktuře za stejných podmínek, jako ostatním subjektům. Jen pro připomenutí: Český Telecom měl kdysi divizi Imaginet, která na jeho infrastruktuře poskytovala mj. i datové služby. Byla ovšem jen málo samostatná, protože neměla vlastní právní subjektivitu a byla jen organizační složkou (odštěpným závodem ČTc). Dnes už ani tato divize neexistuje.

Žádné regulační prázdniny!

Své představy o "strukturálním oddělení" prezentovala komisařka Redingová v docela zajímavém kontextu. Opřela se totiž do Němců kvůli tomu, že chtějí svému Deutsche Telekomu udělit něco jako "regulační prázdniny", a to dokonce na dobu 5 let! Souvisí to s tím, že DT chce investovat na 3 miliardy € do rekonstrukce své přístupové sítě, kterou hodlá z větší části převést na optiku - a dokázal si u vlastního regulátora i u vlastních zákonodárců prosadit tezi, že takováto investice musí být ochráněna, a to vyjmutím z regulace. To mi připomíná situaci u nás z roku 1991, kdy vláda udělila exkluzivitu tehdejšímu Eurotelu (a jeho datové divizi NexTel) na veřejné datové služby - také s odůvodněním, že příslušná investice vyžaduje ochranu před konkurencí. Podobně v roce 1994, kdy se řešil další vývoj hlasových služeb - a Telecom tehdy dostal exkluzivitu až do konce roku 2000, aby mohl "v klidu" investovat do rozšíření své přístupové sítě. Následky, v podobě drahé a zbytečně předimenzované sítě, pociťujeme a skrze vyšší ceny platíme dodnes.

EU ovšem argumentuje statistikami, které ukazují že to funguje přesně opačně: že nejvíce se investuje a největšího rozvoje se dosahuje právě tam, kde je trh nevíce otevřen a kde je největší konkurence. Dokládá to statistikami OECD, podle kterých jsou investice i penetrace broadbandu nejvyšší právě v zemích, které své trhy otevírají, a ne naopak uzavírají. Například Velká Británie investuje do sektoru elektronických komunikací 0,42% svého HDP, a dosahuje penetrace 15,9%. Podobně třeba Dánsko (0,72% HDP a penetrace 25%), či Nizozemí (0,79% HDP a penetrace 25,3%), zatímco Německo investuje jen 0,27% svého HDP, a podle OECD má penetraci broadbandu 13%. Pro srovnání: ČR měla podle stejné statistiky OECD (ke konci roku 2005) penetraci 6,4% (broadbandových přípojek na 100 obyvatel), a to ještě díky výjimce, spočívající v započítání 200 000 Wi-Fi přípojek.

Zpět ale k Německu: komisařka Redingová se ve svém proslovu postavila velmi ostře proti jeho snahám udělit dlouhé "regulační prázdniny" vlastnímu inkumbentovi. Označila to jako něco, co v prostředí bez plné konkurence nemá vůbec místo. Samotnou myšlenku ochrany investic, skrze vyjmutí z regulace, pak dala do přímého protikladu s empirickým zjištěním, že rozvoji a investicím nejvíce prospívá právě rozvoj konkurence. Dokonce v případě Německa použila přirovnání k re-monopolizaci a nevhodnosti "jízdy vpřed na zpátečku". Opakovaně pak Německu pohrozila tzv. infingement procedure ("řízení o porušení Smlouvy"), pokud návrh příslušného zákona projde bez zásadních změn.

Svou roli nejspíše hraje i skutečnost, že "regulační prázdniny" by německému inkumbentovi byly uděleny národním zákonem, což by v zásadě obešlo regulační pravidla a postupy současného regulačního rámce: analýzy relevantních trhů a z nich vycházející nápravná opatření totiž musí být tzv. notifikována (oznámena) Unii, která se k nim vyjadřuje, a může je i vetovat. Takto by německé opatření Unie nemohla vetovat stejnou cestou.

Realita je poněkud mírnější

Ještě v polovině minulého týdne, po vystoupení komisařky Redingové a před zveřejněním oficiálních "výchozích" materiálů ze strany EU, se zdálo že změny stávajícího regulačního rámce budou opravdu zásadní, až přímo revoluční. Že EU bude "trhat inkumbenty vejpůl" (v rámci strukturálního oddělení), že členským zemích odejme jejich regulační pravomoci (skrze založení celoevropského regulátora, který by převzal jejich roli), a zbaví je národní suverenity i nad správou kmitočtů (založením celoevropské agentury, která bude se spektrem hospodařit). Takto to také některá média v prvních reakcích interpretovala. Některá si přisadila třeba i jednotné určování cen pro celou Unii, přímo z Bruselu, a začala bít na poplach. Ve čtvrtek, po vydání oficiálních dokumentů, se ale ukázalo, že první poplašné reakce šokovaných médií byly poněkud přehnané, a že realita je střízlivější. Ne snad, že by obsah oficiálních konzultačních dokumentů nějak zásadněji vyvracel slova pronesená o něco dříve komisařkou Redingovou, ale spíše je zasadil do poněkud širšího (a mírnějšího) kontextu. Tak třeba myšlenka celoevropského regulátora je v nich skutečně zmíněna, ale spíše jen okrajově, jako jedna z možností (do diskuse), jak dosáhnout co nejlepší koordinace a shody mezi tím, jaké podmínky nastolují národní regulátoři v jednotlivých zemích.

Podobně "strukturální oddělení" je v konzultačních dokumentech zmiňováno jako další z možných forem nápravných opatření, které by mohl národní regulátor uložit v případě, když zjistí že určitý subjekt má na trhu postavení s významnou tržní silou (SMP). Konkrétní definice, použitá v dokumentech, je poměrně vágní, a hovoří hlavně o cíli a nikoli o cestě k jejímu dosažení. Má jít o povinnost pro dominantního operátora "zajistit nediskriminační přístup pro všechny operátory, skrze větší či menší míru oddělení poskytování infrastruktury od poskytování služeb". Toho lze dosáhnout více různými způsoby, než jen "roztržením vejpůl" (rozdělením na dva různé subjekty).

Navíc to není zase až tak odlišné od opatření, která mohou národní regulátoři ukládat již dnes. Třeba náš ČTÚ, na základě analýzy trhu č. 12 (s broadbandem), uložil subjektu s významnou tržní silou (Českému Telecomu) následující povinnosti podle § 81 Zákona č. 127/2005 o el. komunikacích povinnosti:

1. uplatňovat rovnocenné podmínky za rovnocenných okolností pro ostatní podnikatele,
2. poskytovat ostatním podnikatelům služby a informace za stejných podmínek a ve stejné kvalitě, v jaké je poskytuje pro služby vlastní;

Zajímavou otázkou ovšem je kontrola dodržování takovýchto povinností, právě kvůli tomu že uvnitř povinných subjektů nejsou dostatečně odděleny jeho části, zabývající se provozem infrastruktury a poskytováním slu6eb. A že to jde i bez "trhání vejpůl", ukazuje výše popisovaný příklad britského inkumbenta, s jeho samostatně auditovanou divizí Openreach, starající se o provoz infrastruktury.

Co bylo zveřejněno?

Ponecháme-li stranou spíše okrajové pasáže o strukturálním oddělení a zmínku o možnosti zavedení celoevropského regulátora, které původně tolik vylekaly média, zabývají se oficiálně zveřejněné návrhy zejména těmito oblastmi:

• společným hospodařením s kmitočtovým spektrem - zde se EU snaží dosáhnout efektivnějšího a více jednotného hospodaření s tak vzácným zdrojem, jakým je právě kmitočtové spektrum. Cestou k tomu má být určité uvolnění stávajících podmínek (například možnost použít jakoukoli bezdrátovou technologii a poskytovat jakoukoli službu v daném pásmu), či různé varianty přidělování dostupných frekvencí, včetně obchodování s nimi. Poměrně zásadním novým prvkem je snaha zavést jednotná celoevropská pravidla pro konkrétní pásma, která by (jednotně) přidělovala právě nově navrhovaná celoevropská agentura. Osobně se obávám, že to může být poněkud ve sporu se suverenitou národních správců kmitočtového spektra. Tomu návrh Unie kontruje ujištěním, že v každém případě půjde o model, ve kterém budou národní správci nějak zastoupeni. Fakticky se ale už dnes národní správci rozhodují do značné míry společně (což jsme u nás pocítili třeba na opožděném zprovoznění pásma 5 GHz na bezlicenční principu, kdy ČTÚ do poslední chvíle čekal na oficiální znění evropských dokumentů).
• redukcí dosavadního počtu relevantních trhů, které jsou zkoumány prostřednictvím analýz. Návrh počítá se zrušením trhů č. 3 až 6 (národní a mezinárodní hovory v pevné síti pro podnikající i nepodnikající), a trhu č. 7 (minimální soubor pronajatých okruhů). Důvodem je ve všech případech to, že ve většině zemí jsou tyto trhy již do značné míry liberalizovány a je možné zde úplně odstranit regulaci ex-ante (tj. formou nápravných opatření, ukládaných "dopředu"). Vedle toho EU navrhuje sloučit trhy 1 a 2 (přístup k veřejné telefonní síti v pevném místě), které jsou dosud oddělené pro podnikající a nepodnikající osoby.Tím by se celkový počet relevantních trhů snížil na 12. K diskuzi je ovšem předkládán i návrh na zrušení dalších dvou trhů, a to č. 15 (přístup a originace ve veřejných mobilních telefonních sítích) a 18 (šíření rozhlasového a televizního vysílání v sítích elektronických komunikací poskytující obsah vysílání koncovým uživatelům).
• zjednodušením současných postupů a procesů kolem analýz relevantních trhů, jejich notifikací i ukládání nápravných opatření
• zjednodušení a sjednocení mechanismů, skrze které poskytovatelé služeb získávají potřebné oprávnění ke své činnosti v jednotlivých zemích. Cílem by mohlo být to, aby u vybraných služeb s celoevropským dosahem stačilo poskytovateli oprávnění, vydané v jedné členské zemi, i pro poskytování služeb ve všech ostatních zemích.

Výčet navrhovaných změn je však podstatně delší, a už notně přesahuje rozsah tohoto článku. Celá problematika by navíc vystačila na celou sérii článků - které by ale asi už zajímaly jen užší okruh odborníků. Takže kdo má o vše hlubší zájem, či se chce zapojit přímo do veřejných konzultací, udělá nejlépe když se seznámí přímo s vlastními materiály a návrhy EU:

• COM(2006) 334: sdělení Komise, přinášející retrospektivní pohled na efektivnost současných pravidel
• SEC(2006) 816: "Impact Assessment" (zhodnocení možných budoucích variant, analýza jejich dopadů, přínosů a nevýhod)
• SEC(2006) 817: pracovní dokument s návrhem změn, formulovaných Komisí, určených jako výchozí bod pro veřejnou konzultaci
• SEC(2006) 837: návrh revize Doporučení o relevantních trzích, spolu s vysvětlujícím komentářem

Z dalších relevanntních materiálů doporučuji například:

• Q&A k revizi regulačního rámce
• tisková zpráva DG INFSO&Media