IP telefonie: regulovat se nebude

V listopadu loňského roku vyzval Český telekomunikační úřad širší zainteresovanou veřejnost k zaslání

námětů a připomínek, které by přispěly k formulování relevantního názoru na potřebu a míru regulace služeb, poskytovaných s využitím internetového protokolu, v podmínkách České republiky.

Někteří to hned interpretovali jako hrozbu a předzvěst záměru našeho regulátora nějak seškrtit či přímo zlikvidovat tzv. IP telefonii. Naštěstí ale měla celá věc poněkud jiný a širší kontext (viz též zde).

V uvedené době, konkrétně počátkem prosince loňského roku, mělo vyvrcholit rozhodování na úrovni společenství evropských regulátorů (orgánu ERG, European Regulators Group), a to právě k problematice IP telefonie. Jednalo se o jakési prvotní „zaujetí názoru“, neboli o první společné rozhodování ohledně toho, jak se mají evropští regulátoři k celému fenoménu IP telefonie vlastně postavit.

Celoevropské dohadování regulátorů na toto téma (konzultování) začalo již v první polovině roku 2004, a mnozí národní regulátoři si k němu otevřeli vlastní (národní) konzultace, v rámci kterých se ptali na názor a na stanoviska své veřejnosti. Náš regulátor tak učinil až velmi těsně před datem, kdy měl být celý proces na evropské úrovni již vyhodnocen a zformulován do společného stanoviska – na zasedání ERG, 2. a 3. 12.2004.

Prosincový termín se ale na celoevropské úrovni nepodařilo dodržet, a společné stanovisko regulátorů v rámci ERG bylo přijato až letos, konkrétně 11. února 2005. Jeho plné znění lze nalézt zde.

Hlavní závěr společného stanoviska by se dal zformulovat tak, že nový evropský regulační rámec (elektronických komunikací) vytváří prostředí pro rozvoj IP telefonie, a není nutné pro ni připravovat nějaká specifická regulační opatření. Spíše je třeba se zaměřit na aktivní podporu IP telefonie, tak aby se rozvíjela a posilovala konkurenci na trhu. Teprve poté, kdy se náležitě rozvine, pak má smysl se znovu zamyslet na jejím specifickým postavením.

Společné stanovisko evropských regulátorů se tedy k IP telefonii staví velmi proaktivně. Rozhodně ne tak, že by její rozvoj měl být nějak brzděn, právě naopak. Regulátoři mj. konstatují, že IP telefonie (alias VOIP) má „potenciál radikálně změnit strukturu existujícího trhu“. Tomu jsou sami nakloněni a tak hledají cesty, jak rozvoji IP telefonie napomoci, či jak mu alespoň co nejméně bránit. Jde tedy spíše o odstraňování překážek, než o kladení překážek nových.

Co by ale mohlo rozvoj IP telefonie brzdit? O jaké překážky by se mohlo jednat? Pro lepší představu si nejprve naznačme tři oblasti, ze kterých by se tyto překážky či přímo bariéry mohly rekrutovat:

• práva uživatelů, povinnosti poskytovatelů a oblast tzv. univerzální služby: zde jde hlavně o pokrytí a dostupnost služby, její kvalitu, dále o povinnou „asistenci“ operátora (povinnost provozovat různé informační linky a služby), adresářové služby atd.
• přidělování čísel a jejich přenositelnost: na jaká čísla mají směrovat příchozí hovory? Z jakých číselných řad mají být přidělována čísla pro IP telefonii? Z geografických či negeografických? Mají být pro IP telefonii vyhrazeny speciální číselné řady? Má být možná přenositelnost?
• tísňová volání: mají mít uživatelé služeb IP telefonie možnost se kdykoli a bezplatně dovolat na linky tísňového volání? A naopak: musí se krizová centra ihned a přesně dozvědět, kdo a odkud jim volá?

V každé z uvedených oblastí lze nalézt něco, co má charakter podmínky, resp. požadavku, který buďto lze direktivně uložit jako povinnost, nebo naopak neuložit. Jde například o povinnost nabídnout určité minimální pokrytí, resp. dostupnost služby. Nebo o požadavky na kvalitu poskytované služby. Nebo o povinnost umožňovat bezplatná tísňová volání, o povinnost nabízet identifikaci volajícího, povinnost operátora poskytovat asistenční služby (různé help-line) atd. A co třeba volba operátora? Je to u IP telefonie úplný nesmysl, nebo by měla být možnost volby operátora uložena i v rámci těchto služeb?

Pak jsou zde ale také otázky, mající spíše charakter volby mezi různými variantami. Zde jde např. o číslovací plány. Jaká čísla mají být přidělována pro služby na bázi IP telefonie? Geografická, negeografická či speciální? Po jakých kvantech? Kdo je může získat? Odkud smí být čísla pro IP telefonii používána? Jsou vázána na určité místo, nebo se s nimi volající může libovolně přemisťovat? Má být možné to, co anglické materiály označují termínem „nomadicity“?

Pokud by IP telefonii byly ukládány kategorické požadavky výše uvedeného typu, pak by IP telefonie byla skutečně plnohodnotnou alternativou ke klasickým hlasovým službám. Na druhou stranu by tím ale služby IP telefonie ztratily část ze svých předností, protože jejich realizace by byla nákladnější a složitější. To by zpomalilo a zkomplikovalo nástup a rozvoj IP telefonie, a snížilo také její atraktivnost oproti již etablované klasické telefonii. Nemluvě již o tom, že některé požadavky se v praxi nedají vždy splnit. Třeba určení místa, odkud někdo volá na tísňovou linku, je u veřejné IP telefonie prakticky nemožné, není-li volající vázán na pevné umístění a může-li volat odkudkoli v dosahu Internetu.

Na druhou stranu, bude-li IP telefonie plně nahrazovat klasickou telefonii a nabízet vše co nabízí i ona (kvalitu, dostupnost, přenositelnost, tísňová volání atd.), bude i pro uživatele snazší přecházet z jedné technologické varianty poskytování stejné služby na jinou variantu (z klasické telefonie na IP telefonii, i naopak). Tento faktor samozřejmě souvisí i s faktory charakteru volby – jaká čísla mají být IP telefonii přidělována, zda a jak jsou vázána na konkrétní místo atd.

Pokud se naopak výše naznačené povinnosti IP telefonii neuloží, nebudou její služby skutečně plnohodnotnou náhradou stávajících služeb klasické telefonie – ale na druhou stranu zase bodou moci být jednodušší a lacinější, což může pomoci jejich rozvoji. Dokud budou pouze alternativou ke stávajícím službám, pak by to asi nemuselo být až tolik na závadu, a třeba tísňová volání lépe zajistí mobilní sítě a mobilní telefony. Jinak by tomu ale bylo v případě, pokud by služby IP telefonie převládly na trhu a vytlačily dosavadní klasické služby. Pak by uložení konkrétních povinností, např. právě v oblasti tísňových volání, muselo nastoupit tak jako tak.

Rozhodování regulátorů tedy bylo spíše vhodným vyvažováním mezi výše popsanými faktory. Jak ale nakonec dopadlo?

Nedávné stanovisko evropské skupiny regulátorů (ERG) se nese v duchu právě naznačených úvah: v současné době IP telefonie již není pouhou technologickou hříčkou bez reálného nasazení, ale na druhé straně je stále relativně málo rozvinutá. Aby byla dostatečně atraktivní pro zákazníky i pro poskytovatele, je potřeba maximálně podpořit jejich rozvojový potenciál, usnadnit její nástup na trh a současně zajistit, aby poskytovala plnohodnotné služby. Na podrobnější analýzu toho, jak IP telefonie zapadá do nového evropského regulačního rámce, je ale třeba počkat, než se náležitě vyvine.

V mezidobí mají národní regulátoři za úkol aktivně odstraňovat eventuelní bariéry, které by bránily prosazování IP telefonie a jejímu nástupu na trh. I v tomto ohledu jsou samozřejmě národní regulátoři vázáni celkovou koncepcí nového evropského regulačního rámce, s cílem vytvořit i pro IP telefonii pokud možno co nejvíce jednotné podmínky. Pokud se národní regulátoři rozhodnou uložit poskytovatelům IP telefonie určité povinnosti, pak i ty musí být v souladu s novým regulačním rámcem, a měly by také být maximálně technologicky neutrální. Společné stanovisko ERG jim v tomto ohledu dává konkrétní doporučení, zejména pokud jde o problematiku přidělování čísel a jejich přenositelnost, a pokud jde o tísňová volání.

Shrnuto a zjednodušeno tomu rozumím tak, že na celoevropské úrovni zaznělo sice zřetelné, ale přesto jen obecné „IP telefonii chceme podpořit“. Potom také poněkud alibistické „teprve později uvidíme“. Směrem k národní úrovni pak zazněl apel na odstraňování vstupních bariér pro IP telefonii, ale také varování ve stylu „musíte zůstat v intencích nového regulačního rámce“.

Společné stanovisko evropských regulátorů (ERG, European Regulators Group) nedává praktický žádná doporučení národním regulátorům, pokud jde o oblast práv uživatelů, povinností poskytovatelů a vztahu k tzv. univerzální službě. Tedy například ve věcech typu dostupnosti, kvality, informačních linek apod. Zde se asi nejvíce uplatňuje ono obecné „uvidíme později, až se IP telefonie náležitě rozvine“.

Mnohem explicitnější je ale stanovisko v obou dalších oblastech, týkajících se přidělování čísel a tísňových volání. Zde poměrně široce diskutuje různá pro a proti, a také analyzuje současný stav v jednotlivých členských zemích. V závěru pak stanovisko uvádí i konkrétní doporučení pro obě tyto oblasti:

• k otázce přidělování geografických, negeografických či jiných čísel: pro větší vzájemnou konkurenci, snazší nástup nových služeb i pro možnost přenositelnosti by národní číslovací plány měly být technologicky neutrální. V zásadě by proto službám klasické i IP telefonie měla být přidělována čísla stejného typu jako srovnatelným službám klasické telefonie.
• k přenositelnosti: ta je důležitá pro zákazníky i poskytovatele, a může významně podpořit rozvoj konkurence. Podmínky pro přenositelnost v rámci národních číslovacích plánů by pro stejné druhy služeb měly být stejné.
• k tísňovým voláním: je velmi důležité a ve veřejném zájmu, aby bylo možné volat na linky tísňového volání v rámci co možná nejvíce služeb, bez ohledu na způsob jejich technické realizace. Stanovisko podrobněji rozebírá směrování tísňových hovorů a identifikaci volajícího, ale nezmiňuje se explicitně o ceně za tísňová volání (resp. o tom, že by měly být poskytovány zdarma), ani o tom že by tato volání měla být dostupná vždy a za všech okolností.

Celkově si dovolím konstatovat, že stanovisko evropských regulátorů nepřineslo žádné zhoršení perspektiv IP telefonie, ale naopak kladný signál ve smyslu „chceme ji rozvíjet“. Národní regulátory zavazuje k odstraňování bariér, stojících před IP telefonií, a přináší určitá doporučení ohledně toho, jak řešit otevřené otázky kolem přidělování čísel, přenositelnosti a tísňových volání. Tyto otázky by se na národních úrovních musely řešit tak jako tak, takže považuji za rozumné, když v tom bude určitá jednotnost a logika.