Elektronické komunikace: co prošlo Sněmovnou?
S odstupem pouhých tří dnů proběhlo v Poslanecké sněmovně druhé i třetí čtení návrhu zákona o elektronických komunikacích. Poslanci podle očekávání vyjmuli ze zákona vše o digitálním vysílání, ale naopak tam zase vložili veřejnoprávní multiplex pro Českou televizi. Rozhodli také o termínu zavedení mobilní přenositelnosti.Koncem minulého týdne došlo v Poslanecké sněmovně našeho parlamentu k poměrně vzácnému jevu: v úterý 14.12.2004 proběhlo tzv. druhé čtení návrhu zákona o elektronických komunikacích, a již v pátek pak proběhlo tzv. třetí čtení. Druhé čtení přitom představuje fázi, ve které jsou jednotlivé pozměňovací návrhy pouze prezentovány (předneseny), a k návrhu se koná obecná rozprava. Hlasování o přijetí či nepřijetí jednotlivých pozměňovacích návrhů pak probíhá v tzv. třetím čtení, které se typicky koná s výrazně větším časovým odstupem od druhého čtení - nejspíše proto, aby poslanci měli více času si vše ujasnit, promyslet atd. Jednací řád sněmovny přitom říká, že třetí čtení může následovat "nejdříve za 72 hodin po doručení pozměňovacích, popřípadě jiných návrhů poslancům" (tj. po druhém čtení), ale že tato lhůta může být na návrh navrhovatele a se souhlasem sněmovny zkrácena na 48 hodin. Přesně toto se stalo, a časový odstup mezi druhým a třetím čtením byl skutečně maximálně zkrácen - a tak se třetí čtení, a s ním i hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích, odehrálo již minulý pátek, 17.12.2004.
To, že se takovéto urychlení legislativního procesu podařilo, jistě souvisí s významem nového zákona o elektronických komunikacích, i s nedávným upozorněním EU na to, že jsme značně pozadu s přebíráním nového regulačního rámce el. komunikací (podrobněji viz můj předchozí článek: Elektronické komunikace: Česko na pranýři). Zajímavá je v této souvislosti i skutečnost, že Poslanecká sněmovna se během ledna příštího roku vůbec nesejde.
Nyní, po úspěšném třetím čtení ve Sněmovně, půjde návrh zákona do Senátu. Ten se má (podle ústavy) k návrhu vyjádřit do 30 dnů, což "vykryje" lednové období nečinnosti Sněmovny jako celku. I předkladatel návrhu nového zákona (ministr Mlynář) přitom předpokládá, že senátoři budou mít k návrhu zákona své připomínky a vrátí jej poslancům doSněmovny - a ta jej tedy bude muset projednat ještě jednou. Vhledem k projednávání v Senátu a k lednové pauze v jednání Sněmovny by to mohlo být nejdříve někdy v únoru. Samotný zákon pak ještě musí podepsat prezident, a musí být vyhlášen (zveřejněn) ve Sbírce zákonů. Jeho účinnost by pak měla nastat "prvním dnem druhého měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení". Takže někdy ve druhém čtvrtletí příštího roku.
Jak dopadlo hlasování?
Jak ale vlastně dopadlo hlasování o novém návrhu zákona? Které pozměňovací návrhy nakonec ve třetím čtení prošly, které nikoli, a jak vypadá výsledný návrh, který vznikl ve sněmovně v rámci třetího čtení a nyní již míří do Parlamentu? To jsou dvě různé otázky, a je na ně také různá odpověď.
Pokud jde o samotné hlasování, to je podrobně zdokumentováno na webu Poslanecké sněmovny. Zde najdete přesný záznam toho, jak probíhalo samotné hlasování, s odkazy na to, jak kdo v tom kterém hlasování zvedl ruku pro či proti, nebo se zdržel hlasování, či se ho vůbec neúčastnil. Stejně tak najdete na sněmovním webu i sáhodlouhý výčet jednotlivých pozměňovacích návrhů, v členění podle toho, kdo je předložil, a očíslovaných pořadovými čísly.
Problém je ale v tom, že samotné hlasování probíhalo podle jiného členění (například: návrh E1, F2 apod.), které na sněmovním webu dosud není k dispozici. Kvůli tomu nelze v tuto chvíli (z veřejně dostupných zdrojů) rekonstruovat přesnou podobu toho, co poslanci vlastně schválili. Je nutné počkat, až se tato výsledná verze objeví na webu Sněmovny (zde). V době redakční uzávěrky tato výsledná podoba ještě nebyla k dispozici.
Kdo byl pro, a kdo proti?
V rámci třetího čtení návrhu zákona o el. komunikacích hlasovali poslanci opravdu hodněkrát. Nejvíce samozřejmě o jednotlivých pozměňovacích návrzích, a teprve poslední hlasování (s "jubilejním" pořadovým číslem 500) bylo o návrhu zákona jako celku. Jak dopadlo právě toto hlasování?
Přítomno bylo 181 poslanců, a pro přijetí tedy bylo zapotřebí 91 hlasů. Pro bylo 108 poslanců, takže návrh jako celek byl přijat. Proti bylo 55 poslanců, a zbytek se tedy zdržel, nebo vůbec nehlasoval.
Pro hlasovali hlavně poslanci ČSSD (zdrželi se pánové Sobotka a Turek), KSČM a US-DEU. Naopak celá ODS byla proti, a jedinou výjimkou byl poslanec Karel Sehoř, který byl parlamentním zpravodajem k celému zákonu a který se hlasování zdržel. Přítomní poslanci KDU-ČSL se většinou zdrželi hlasování, ovšem čtyři z nich (mj. pánové Kalousek a Kasal) byli proti.
Právě poslanec Kasal, který hlasování v roli místopředsedy Sněmovny vedl, a sám byl proti, pronesl na závěr následující větu:
Skončilo třetí čtení tohoto návrhu zákona. Gratuluji všem, kteří z toho výsledku mají radost.
Poslední slovo pak měl ještě předkladatel (ministr Mlynář). Ten se vyjádřil takto:
Vážené paní poslankyně, vážení páni poslanci, chtěl bych vám poděkovat, byť si myslím o některých krocích, že zvýšily výdaje státního rozpočtu poměrně zásadním způsobem, ale je to vaše vůle, vaše rozhodnutí. Děkuji vám mnohokrát.
Co prošlo, a co nikoli?
Jak jsem již uvedl výše, přesná podoba návrhu, schváleného ve třetím čtení, není dosud k dispozici, a ani není možné ji z dostupných zdrojů rekonstruovat. O konkrétních detailech tedy nelze ještě hovořit. Přesto lze načrtnout alespoň hlavní obrysy nejnovější podoby celého návrhu zákona. Jak tedy vypadá?
To hlavní, za co si dovolím označit převzetí nového regulačního rámce elektronických komunikací, se změnilo v jednom zásadním ohledu: tak jak poslanci dopředu signalizovali, z návrhu zákona skutečně vyjmuli celou oblasti digitálního vysílání (podrobněji hned záhy). To, co zbylo, se pak týká téměř výlučně dosavadní oblasti telekomunikací. Zde pak zůstaly v platnosti hlavní změny, na kterých stojí celý nový regulační rámec - tedy například tzv. relevantní trhy, nutnost provádět analýzy těchto relevantních trhů, určování subjektů "s významnou tržní silou" právě na základě těchto analýz, nebo třeba otevřenější rozhodování regulátora, který bude muset podrobněji zdůvodňovat svá rozhodnutí a také vycházet z analýz trhu atd.
Další "drobné" změny, které ale nejvíce upoutaly masovější média, se týkají například přenositelnosti čísel v mobilních sítích. Asi nevíce kontroverzí pak vyvolalo to, že poslanci sice obecně vyjmuli z návrhu celou problematiku digitálního vysílání, ale naopak sem propašovali poměrně významnou pasáž, kterou určitým způsobem předurčili další možný vývoj.
Pojďme si to rozebrat podrobněji.
Univerzální služba
Jednou zajímavou změnou, kterou poslanci zavedli, je způsob hrazení ztrát z tzv. univerzální služby. Ta bude v novém zákoně definována poněkud jinak než dosud (poskytovat ji bude více právem než povinností), ale stále bude existovat, a budou do ní spadat i takové věci, jako je poskytování specifických výhod (včetně "zvláštních cen") nejenom osobám zdravotně postiženým, ale také "osobám s nízkými příjmy a se zvláštními sociálními potřebami". I kvůli tomu mohou (a nejspíše budou) poskytovatelům vznikat ztráty, a bude třeba je uhradit. Dosud se na úhradách ztrát podílí všichni operátoři, což způsobuje nemalé problémy, spory atd.
Poslanci nyní rozhodli o tom, že ztrátu z univerzální služby bude nově hradit stát. Vzhledem k tomu, že není k dispozici přesné znění, je vhodné to chápat v obecné rovině, s tím že v praxi se to může týkat třeba jen některých částí ztrát z univerzální služby, či mít nějaká omezení atd. Jeden z relevantních návrhů hospodářského výboru vypadal takto:
"Ztráty vzniklé poskytovateli univerzální služby těmito zvláštními cenami kompenzuje stát prostřednictvím Úřadu.".
Osobně považuji za správné, aby stát hradil to, co si na poskytovatelích vymůže cestou zákona. Už ale nepovažuji za správné, aby stát řešil své záměry v oblasti pomoci postiženým, sociálně slabým a osobám se speciálními potřebami právě touto cestou, skrze univerzální službu, a tedy přes některé poskytovatele (a přes jiné nikoli). Proč stát chce, aby někteří konkrétní poskytovatelé nabízeli zákazníkům stejné služby za různé ceny (osobám sociálně slabým atd. za "zvláštní ceny"), a rozdíl oproti normálním cenám poskytovatelům sám hradil, skrze úhradu ztráty z univerzální služby? Proč stát raději nedá příslušné prostředky rovnou tomu, koho sám považuje za potřebného, postiženého atd.?
Odposlechy
Rozumná mi naopak přijde úprava, týkající se odposlechů. To je v poslední době dosti žhavé téma, většinou ovšem přetřásané v rovině toho, kolik takovýchto odposlechů je, kdo je odposloucháván atd. Méně se již diskutuje o ekonomické stránce odposlechů. Dnes je totiž musí hradit operátoři, a nikoli ten, kdo je po nich požaduje. Ten pak nemá (po ekonomické stránce) významnější zábrany.
Poslanci však do návrhu zákona prosadili poměrně radikální změnu: odposlechy bude nově hradit ten, kdo si je vyžádá.
V páteční zpravodajské relaci na ČT1 byl předkladatel zákona (ministr Vladimír Mlynář) dotázán na efekt, který by to mohlo přinést. Odpověděl, že očekává úbytek odposlechů.
Mobilní přenositelnost
Velký mediální ohlas vzbudila změna, ke které se poslanci rozhodli v souvislosti s přenositelností čísel v mobilních sítích. Nejde ani tak o věcnou změnu, jako o změnu termínu: původně bylo v zákoně navrhováno, že musí být zavedena nejpozději do šesti měsíců od účinnosti zákona. Nyní ale prošla jiná úprava:
nejpozději do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti opatření obecné povahy specifikující technické podmínky. Úřad je povinen vydat opatření obecné povahy (…) do 2 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona
Jak jsem se snažil podrobněji rozvést v tomto článku, jde o to že mobilní operátoři požadují, aby jim regulátor určil, jak mají při realizaci mobilní přenositelnosti postupovat, a to právě skrze zmíněný prováděcí předpis (ve formě tzv. opatření obecné povahy). Část jejich požadavků se týká zásadních věcí, které skutečně přísluší rozhodovat regulátorovi a ne operátorům. Jde například o to, zda se má přenositelnost týkat přenosu i "do" sítí NMT, nebo jen "z" NMT. Další okruh požadavků je ale už typu "my s nemůžeme dohodnout mezi sebou, a tak nás musíte rozsoudit". Jde například o to, zda má být jedna centralizovaná databáze přenesených čísel, nebo zda má být zvoleno distribuované řešení atd.
Výsledek je tedy takový, že nyní je lhůta pro zavedení mobilní přenositelnosti z určité části v rukou regulátora. Pokud stihne vydat požadovaný prováděcí předpis souběžně s účinností nového zákona, poběží fakticky lhůta v původní délce 6 měsíců od účinnosti zákona. tedy někdy ke konci příštího roku. Pokud regulátor vydá prováděcí předpis později, lhůta se adekvátně posune. Není tedy přesné říkat, tak jak se to objevilo v řadě médií, že přenositelnost má být zavedena "do 8 měsíců".
Digitální vysílání
Zdaleka nejkontroverznější změnou, kterou poslanci do návrhu zákona prosadili, je vyjmutí celé problematiky digitálního vysílání. Ta byla v původním návrhu řešena "komplexně" - byť v principu mohla jít ještě dále, a požadovat například sloučení RRTV a ČTU. Nicméně poslancům se celá problematika digitálního vysílání (podle mého soudu) "vymkla z rukou", když se nedokázali sami shodnout na tom, co a jak vlastně chtějí. Nakonec se rozhodli pro odklad, tím že pozměňovacím návrhem vyjmou ze zákona celou jeho část číslo 14, která měla novelizovat příslušný zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, a k celému problému se vrátí znovu - skrze samostatnou právní úpravu.
Takovéto řešení je na jedné straně nepříjemné v tom, že dělá "paseku" v převzetí nového regulačního rámce - část telekomunikačních sítí podřizuje novým pravidlům, ale část (sloužící potřebám vysílání) ponechává mimo ně. Osobně očekávám, že to Evropská komise neponechá bez odezvy, ale forma a intenzita této odezvy jistě bude záviset na tom, jak se bude situace dále vyvíjet a jak bude pokračovat příprava nové samostatné úpravy digitálního vysílání.
Pravdou je, že v situaci, kdy neexistuje konsensus a planou nejrůznější vášně, je rozumnější je nejprve uklidnit, věci prodiskutovat a najít nějaký společný konsensus. Hlavně pak nepodnikat ukvapené a nevratné kroky, které by hledání budoucího konsensu ovlivnily, či přímo znemožnily. Příkladem může být výběrové řízení na nové "digitální licence", které Rada pro rozhlasové a televizní vysílání vypsala, aniž by čekala na to, jak bude celá věc upravena v novém zákoně o el. komunikacích. Poslanci ji dokonce vyzvali, aby to nedělala a nepodnikala žádné nevratné kroky, a hrozili dokonce jejím odvoláním.
Nyní ale poslanci udělali něco velmi podobného tomu, co tak hlasitě vyčetli Radě - nejprve celou problematiku digitálního vysílání ze zákona vyňali, ale pak zase do zákona prosadili ustanovení, které zavádí existenci tzv. veřejnoprávního multiplexu. Stalo se tak skrze pozměňovací návrh poslance Jaromíra Talíře (KDÚ-ČSL), který zacházel až do poměrně velkých technických detailů. Říkal totiž, že Česká televize bude:
- provozovatelem multiplexu veřejné služby
- kromě stávajících dvou programů bude (může) vysílat dva další programy
- bude sestavovat souhrnný datový tok,
- bude odpovídat za jeho správu a jeho předání k šíření zemskou sítí vysílacích rádiových zařízení,
Kromě toho návrh poslance Talíře stanovoval také podíl "doplňkových služeb" ve veřejnoprávním multiplexu:
V multiplexu veřejné služby musí být alespoň 80 % souhrnného datového toku vyhrazeno šíření televizních a rozhlasových programů. Zbývající část souhrnného datového toku multiplexu veřejné služby lze využít k šíření doplňkových služeb.
Návrh poslance Talíře bral v úvahu i to, co poslanci (ale i mnozí další lidé, kteří do digitalizace promlouvají) často nerozlišují - totiž že multiplex je "obsahová" záležitost (správné je přirovnání k jednomu datovému toku, ve kterém je obsaženo více programů a dalších služeb), a že takovýto multiplex může být šířen více různými způsoby:
Televizní programy šířené prostřednictvím multiplexu veřejné služby může Česká televize digitálně šířit rovněž prostřednictvím družic a kabelových sítí.
Bohužel ale pozměňovací návrh poslance Talíře šel až tak daleko, že předjímal významnou část z toho, jak bude veřejnoprávní multiplex šířen skrze jeden z možných "distribučních kanálů" - skrze pozemské digitální televizní vysílání. Zasáhl totiž do sporu o to, kdo a komu má přidělovat příslušné kmitočty: zda ČTÚ těm subjektům, které provozují sítě televizních vysílačů (jde o ČRa, Czech Digital Group a Český Telecom), nebo naopak Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, která by je přidělovala přímo vlastníkům obsahových licencí (České televizi, TV Nova atd.). Představa poslance Talíře byla následující:
(2) Státní orgán, který vykonává správu kmitočtového spektra podle zvláštního právního předpisu,1b) vyhradí v součinnosti s Radou pro rozhlasové a televizní vysílání pro Českou televizi rádiové kmitočty umožňující provozování vysílání v rozsahu stanoveném v odstavci 1 písm. a) a b).
Takovéto kmitočty, alespoň ty které jsou momentálně k dispozici, již ale byly přiděleny provozovatelům digitálních vysílačů.
Nezpětvzaté zpětvzetí
Pikantní skutečností, která jen podtrhuje zmatek, chaos a vášně kolem digitalizace, je i osud samotného návrhu poslance Talíře. jeho předkladatel nejprve popsal okolnosti jeho vzniku takto:
… v našem výboru došlo k dohodě, že problematiku rozhlasového a televizního vysílání budeme řešit samostatně, zejména novelu zákona o rozhlasovém a televizním vysílání a možná by se dalo říci i tuto problematiku, tedy veřejnoprávního multiplexu. Také ale došlo k dohodě že problematiku veřejnoprávního multiplexu budeme řešit v souladu s tímto zákonem nebo v době projednávání tohoto zákona.
ale pak upozornil na to, že skrze svůj návrh nechce bránit hledání konsensu a předjímat konkrétní řešení - a tak požádal o stažení svého návrhu:
Od středy se, musím konstatovat, objevilo v odborné veřejnosti několik dohadů a nedorozumění, co vlastně tento návrh znamená. Já jsem přesvědčen, že se jedná opravdu o nedorozumění a protože jsem člověk konsensu, byl bych rád, abychom vytvořili prostor, ve kterém by bylo možné tato nedorozumění, podle mě zbytečná, odstranit. A protože pan kolega Mlynář tady řekl, že získal prostor pro urychlení předložení novely zákona 231 o rozhlasovém a televizním vysílání, ve kterém může být tento návrh znovu podán, žádám vás o stažení tohoto svého pozměňovacího návrhu.
Když pak ale došlo na hlasování o této žádosti (tedy hlasování o zpětvzetí návrhu, číslo 402), poslanci návrh odmítli stáhnout! Rozložení sil bylo také zajímavé: proti zpětvzetí byla ČSSD, komunisté a US-DEU. Naopak pro byla ODS a KDU-ČSL. Že by výsledek hlasování nebyl ovlivněn ani tak svou logikou a věcnou podstatou, jako tím že jeho předkladatel byl z KDU-ČSL?
No, možná to zamítající poslanci mysleli tak, že sice neodsouhlasí zpětvzetí návrhu, ale pak zamítnou návrh jako takový, až na něj dojde řada. Ani k tomu však nedošlo, a hlasování číslo 474 návrh schválilo! I tentokráte byla pro celá ČSSD a komunisté, a proti ODS. Zajímavé bylo hlasování KDÚ-ČSL, jejíž stranickou jednotu nejspíše zdecimoval panující chaos: deset lidovců bylo proti, a pět naopak pro. Mezi nimi hlasoval pro návrh i sám poslanec Jaromír Talíř.
Takže se nám ta digitalizace nakonec pěkně zamotala. Přehled v tom nejspíše nemají ani samotní poslanci, kteří si navíc odsouhlasili ještě jedno usnesení. V něm požadují po Radě pro rozhlasové a televizní vysílání, aby je informovala o svých aktivitách na značně rozoraném poli digitalizace:
Poslanecká sněmovna Parlamentu žádá Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, aby jí předložila mimořádnou zprávu, která bude obsahovat informaci o přípravě a průběhu digitalizace v oblasti rozhlasového a televizního vysílání za období od 1. 1. 2004 do 31. 12. 2004, a to na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny.