18 relevantních trhů

Telekomunikace jsou oblastí, která prochází významným vývojem nejen u nás, ale i v celé Evropě. Na tento vývoj nutně musí reagovat i představy o tom, zda a jak by měl být telekomunikační trh jako celek (i jeho jednotlivé části) řízen či dokonce specifickým způsobem regulován. Soubor takovýchto představ je v kontextu EU označován jako "regulační rámec", a vychází z obsahu směrnic (direktiv) unie, který si jednotlivé členské země zapracovávají (tzv. transponují) do své národní legislativy

V současné době se členské země EU řídí ještě "starším" regulačním rámcem, který pochází z roku 1998, a který se dnes již v mnoha ohledech přežil. Proto také Evropská unie připravila zcela nový regulační rámec, který odráží současný vývoj - mimo jiné již tím, že již nejde o regulační rámec telekomunikací, ale o regulační rámec tzv. "elektronických komunikací" (což reflektuje konvergenci telekomunikací, informačních technologií a médií). Členské země EU by měly tento nový regulační rámec implementovat (transponovat do svých právních řádů) do července letošního roku - což ale nemusí zdaleka všechny stihnout. Například i takové země, jako Německo, Nizozemí či Belgie již signalizovaly, že tak zřejmě nestihnou včas učinit.

Nás jako kandidátskou zemi se povinnost převzetí nového rámce bude týkat k okamžiku našeho vstupu - a proto již dnes probíhají přípravy na zcela nový zákon o elektronických komunikacích, který by měl nahradit stávající telekomunikační zákon. O tom, že jde o obrovské penzum práce, které by se také nemuselo stihnout včas, jsem zde na Lupě psal již dříve, například i v souvislosti s tzv. "malou novelou" telekomunikačního zákona (v článku "Novela nemá na růžích ustláno"). Stále přitom doufám, že nedopadneme jako jiná kandidátská země, Rumunsko - kde pouze mechanicky přeložili příslušné direktivy EU a přijali je jako svůj zákon (aniž se zajímali o to, jak konkrétně naplnit jejich požadavky, jak je dopracovat do místních poměrů, jak naplnit jejich stupně volnosti atd.).

Sektorová regulace nebo obecná pravidla hospodářské soutěže?

Kromě přechodu od "telekomunikací" k "elektronickým komunikacím" je dalším významnou změnou také snaha o přechod od tzv. sektorově specifické regulace ex-ante k jednotnému "dohledu" pomocí pravidel hospodářské soutěže. Jak tomu rozumět?

Podle stávajícího rámce (z roku 1998) je mnoho oblastí telekomunikačního trhu podrobeno specifickým regulačním pravidlům, šitým na míru dané oblasti a aplikovaným v zásadě "dopředu" (ex-ante). Kromě toho, že se tato regulační pravidla liší podle příslušné věcné oblasti, mohou se lišit i v jednotlivých členských zemích, což také nepřispívá ke snadnému podnikání ve sjednodující se Evropě. Nový regulační rámec proto usiluje o co největší "homogenitu", skrze konzistentnost toho, jaká pravidla či omezení budou jednotlivé členské země a jejich národní regulační orgány (NRA) aplikovat. K tomu je vhodné dodat, že myšlenka na vytvoření jednotného (celo)evropského regulátora se neprosadila.

Další věc, o kterou nový regulační rámec usiluje, je přejít k obecným pravidlům hospodářské soutěže, místo aplikování specifické sektorové regulace. Jeho cílem je tedy postupně omezovat ty oblasti, které ke svému fungování a rozvoji vyžadují specifická pravidla (navíc k obecným zásadám hospodářské soutěže), a tam kde to není nezbytně nutné takováto "sektorová" pravidla neaplikovat. Místo sektorové regulace by pak na příslušné oblasti "dohlížela" jen obecná pravidla hospodářské soutěže. Řečeno ještě jinak, jde o to aby sektorový regulátor (telekomunikační regulátor, resp. nově regulátor elektronických komunikací, u nás ČTÚ) toho musel aktivně regulovat co nejméně, a naopak co nejvíce oblastí přecházelo "do kompetence" toho orgánu, který se zabývá dodržováním pravidel hospodářské soutěže (u nás: ÚOHS).

Otázkou ale je, jak správně vytipovat které oblasti ještě vyžadují specifickou (sektorovou) regulaci a které již nikoli, a jak a podle čeho pak skutečně rozhodnout o jejich vyjmutí či naopak zařazení do regulace (a také jaké regulace). Právě o tomto "vytipování" je v podtitulku zmiňované doporučení EU o 18 relevantních trzích. Konkrétní rozhodnutí pak zůstává na národním regulátorovi, jehož verdikt ale musí ještě potvrdit Evropská komise (nebo jej případně zvrátit).

Relevantní trhy

Základní představu toho, o které oblasti by se mělo jednat, obsahuje již tzv. Rámcová direktiva EU (2002/21/EC) z loňského roku. Tato direktiva pak také zmocňuje (resp. přímo úkoluje) ve svém paragrafu č. 15 Evropskou komisi k vydání doporučení, které tyto oblasti konkrétněji upřesní, zejména tak aby byly definovány jako skutečně samostatné trhy (z pohledu pravidel hospodářské soutěže).

Konkrétním naplněním tohoto požadavku pak je doporučení C(2003)497, přijaté evropskou komisí 11. února letošního roku. Již jeho název, "Doporučení Komise o relevantních trzích výrobků a služeb", pak vypovídá o tom, co přináší: vymezuje 18 tzv. relevantních trhů, které by měli národní regulátoři posoudit a rozhodnout o jejich regulaci či vyjmutí z regulace. Z těchto 18 "trhů" je 7 maloobchodního (retailového) charakteru, neboli takových které se týkají služeb poskytovaných přímo koncovým zákazníkům, a 11 velkoobchodních.

Mezi 7 "retailovými" trhy jich je 6 orientovaných na základní telefonní služby pevných sítí, a sedmý se týká minimálního rozsahu pronajatých okruhů. Všechny určitým způsobem navazují na dosavadní princip tzv. univerzální služby a jejich vymezení se také odvolává na direktivu o univerzální službě.

Zajímavějších je 11 "velkoobchodních" trhů. Mezi nimi jsou mj.:

• Velkoobchodní zpřístupnění účastnických vedení (jinými slovy: zpřístupnění místní smyčky, jako velkoobchodní služba)
• Velkoobchodní širokopásmový přístup (definovaný jako tzv. bitstream, neboli přístup k datovému toku - o který je nyní spor v souvislosti s projednáváním novely telekomunikačního zákona).

Úplný výčet všech 18 relevantních trhů najdete v příloze samotného doporučení. To má jen dva stručné body, ve smyslu:

• Doporučení vychází z článku 15 Rámcové direktivy
• Doporučení platí pro všechny členské země

a také přílohu s vymezením oněch 18 relevantních trhů. Kromě toho však obsahuje také poměrně obsáhlé zdůvodnění a vysvětlení toho, co vlastně dělá, o co se opírá a proč vlastně relevantní trhy vymezuje.

Co bude dál?

Doporučení C(2003)497 představuje skutečně jen určité "vytipování" konkrétních trhů, které by měly být podrobněji posouzeny s ohledem na to, zda potřebují nějakou specifickou regulaci (a jakou), nebo zda již jsou dostatečně otevřeny konkurenci a žádná regulace u nich není zapotřebí. Příslušné posouzení se bude dělat v každé členské zemi individuálně, a bude jej provádět příslušný národní regulátor (NRA, National Regulatory Autority, u nás jím je ČTÚ).

Národní regulátor ale nebude moci postupovat čistě podle vlastního uvážení. I na jeho činnost jsou totiž kladeny poměrně přísné požadavky, které vyžadují aby nejprve provedl důkladnou analýzu trhu (market review). I zde by měl postupovat podle konkrétních pravidel, daných doporučením COM 2002 165/3, které se týká provádění právě takovýchto analýz a průzkumů trhů. Jedním z kategorických požadavků je transparentnost a objektivnost. Samozřejmostí by mělo být zveřejnění výsledků takovýchto průzkumů, na kterých pak regulátor založí své další rozhodování. Například britský OFTEL již takovéto analýzy udělal, a jsou to poměrně obsáhlé materiály (odkazy a popis).

Teprve na základě příslušných analýz by pak jednotliví národní regulátoři měli rozhodnout, které z trhů již jsou dostatečně "kompetitivní" (otevřené konkurenci), natolik že nepotřebují žádnou specifickou regulaci, a vystačí pouze s obecnými pravidly hospodářské soutěže. Tam, kde tomu tak nebude, musí regulátor identifikovat subjekty s významným podílem na trhu (SMP, with Significant Market Power), a rozhodnout jaké mu uloží povinnosti a jaká další regulační opatření zavede. Doporučení C(2003)497 přitom obsahuje vymezení hlavních kritérií, ze kterých by národní regulátor měl vycházet.

Konečné slovo nebude mít regulátor

Národní regulátor bude muset být schopen svá rozhodnutí obhájit, a to jak před vlastní (národní) veřejností, tak i před Evropskou komisí, a případně i před ostatními národními regulátory. Svá rozhodnutí totiž bude muset předkládat Evropské komisi, která bude mít právo jeho rozhodnutí zvrátit. Bude mít 1 měsíc na zhodnocení toho, zda rozhodnutí potvrdí nebo zda k němu bude mít výhrady - a pokud ano, bude mít k dispozici další měsíc na zformulování svých výhrad a eventuelní zrušení rozhodnutí národního regulátora. K tomu si bude moci vyžádat také stanoviska ostatních národních regulátorů. Národní regulátor, jehož rozhodnutí Komise zruší, bude mít možnost se obrátit k Evropskému soudnímu dvoru a zde se domáhat "navrácení" svého původního rozhodnutí.

Situace, kdy národní regulátoři nejsou nejvyšší instancí (před odvolacími soudy), a kdy rozhoídující slovo má Evropská komise, je zajímavá. Na jedné straně otevírá cestu ke konsistentnímu (jednotnému) řešení ve všech členských zemích - což by jistě bylo přínosem pro poskytovatele, a nejspíše i pro zákazníky. Na druhé straně to omezuje suverenitu národních regulátorů a činí z nich fakticky jen jakási dislokovaná pracoviště jednotného evropského regulátora, reprezentovaného odbornými orgány evropské komise. Ovšem jednotný evropský regulátor je koncept, který byl již dříve odmítnut.

Podle neoficiálních informací se národní regulátoři členských zemí proti právě pospanému principu unisono bouří, a není tedy vyloučeno, že se celý systém ještě nějak změní.

Jak jsme na tom v ČR?

Otázka relevantních trhů se nás jako kandidátské země sice ještě formálně netýká, fakticky se na její řešení ale musíme intenzivně připravovat. Jednou z přípravných akcí byl i odborný seminář, který uspořádala dne 29. dubna Česká asociace kompetitivních komunikací (ČAKK), ve spolupráci s Evropskou asociací kompetitivních telekomunikací (ECTA) a advokátní kanceláří Linklaters. Obsahem bylo především seznámení odborné veřejnosti s celou problematikou relevantních trhů.

K semináři byla vydána i tisková zpráva, která ve svém závěru konstatuje: