Novela nemá na růžích ustláno

Snahy novelizovat náš stávající telekomunikační zákon (zákon č. 151/2000Sb.) mají už poněkud delší historii. Ještě v roce 2001 připravilo tehdejší MDS ČR seznam potřebných "oprav", jako dokument s názvem "Návrh opatření k dalšímu rozvoji konkurence na telekomunikačním trhu v České republice". Tehdejší vláda jej vzala na vědomí, a svým usnesením č. 1182/01 ze 14.11.2001 uložila ministru dopravy a spojů do konce května 2002 připravit věcný záměr novely telekomunikačního zákona, která by řešila dvě základní věci:

• zapracování direktivy 2887/2000/EC o zpřístupnění místních smyček
• zapracování prokonkurenčních opatření, z materiálu "Návrh opatření …."

Důvodem pro potřebu zapracovat evropskou direktivu byl závazek ČR převzít ji do naší legislativy nejpozději do konce roku 2002 (učinění v rámci našich jednání o přistoupení k EU). V případě prokonkurenčních opatření ("Návrhu opatření ….") se jednalo konkrétně o řešení některých konkrétních "problematických míst" z platného telekomunikačního zákona, týkajících se:

• Propojování sítí a služeb (např. stanovení lhůt pro vydání referenční nabídky propojení, sankce za nedodržení lhůt při uzavírání smluv o propojení atd.)
• Volby operátora a přenositelnosti čísel (například zmocnění regulátora vydat technický standard)
• Cenové regulace (např. povinnost dominantních operátorů tvořit ceny za propojení z oprávněných nákladů a přiměřeného zisku)

Naopak zcela mimo záběr novely, požadované vládním usnesením z listopadu 2001, zůstal nový evropský rámec pro elektronické komunikace.

Příprava novely se ale poněkud protáhla, možná i v souvislosti s loňskými volbami, a znovu se o ní začalo veřejně diskutovat až na podzim 2002, konkrétně na tehdejším Invexu. Budoucí ministr informatiky Vladimír Mlynář při zahájení Invexu 2002 (8.10.2002) prezentoval poměrně překvapivé rozhodnutí: "zúžit" novelu tak, aby obsahovala pouze "nesporné" věci, konkrétně zapracování direktivy EU o zpřístupnění místní smyčky, a vše ostatní odložit - až na zcela nový zákon o elektronických komunikacích.

S bitstreamem, nebo bez bitstreamu?

Přípravy takto "zúžené" novely se pak skutečně rozeběhly (či: pokračovaly, podle toho jak se na vše budeme dívat) vcelku standardní cestou směrem k paragrafovanému znění, nezbytnému připomínkovému řízení, až k předložení do vlády a poté do Parlamentu.

Již od začátku přitom novela počítala s tím, že dominantnímu operátorovi uloží povinnost poskytnout (samozřejmě za úplatu) dva druhy přístupu:

• Tzv. plný přístup - v zásadě "celý drát" se vším všudy,
• Tzv. sdílený přístup - jako řešení, kdy vlastník místní smyčky přenechá alternativnímu operátorovi jen část frekvenčního pásma na místní smyčce (doslova: "nadhovorovou část kmitočtového spektra účastnického vedení"), a ve zbytku hospodaří sám, tj. například nadále poskytuje základní hlasové služby

O čem se naopak hodně diskutovalo, bylo uložení povinnosti poskytnout tzv. bitstream, neboli přístup k "datovému toku". S určitým zjednodušením si to lze představit jako povinnost pro dominantního operátora poskytnout alternativním operátorům přístup k tomu, co vzniká nasazením technologie ADSL na místní smyčku (neboť právě technologie ADSL je tím řešením, které se nasazuje na místní smyčky alias účastnická vedení, aby se využila "nadhovorová část jejich kmitočtového spektra" a vytvořil se tak datový kanál, skrz který je možné přenášet obecně jakýkoli datový tok).

Pro správné docenění: u "sdíleného přístupu" technologii ADSL nasazuje a používá alternativní operátor, u bitstreamu ji nasazuje dominantní operátor, ale její použití přenechává (za úplatu) alternativnímu operátorovi. Významný rozdíl je v "měřítku" - náklady na nasazení a provozování ADSL na jednotlivých místních smyčkách jsou jiné, než v případě "plošného nasazení", které si může dovolit dominantní operátor.

Pro ještě lepší docenění: kromě sdíleného přístupu a přístupu "k datovému proudu" (bitstreamu) existuje také přístup k "IP proudu" (IP stream-u). To je přesně to, co dnes nabízí Český Telecom v rámci své velkoobchodní nabídky na služby realizované pomocí ADSL. Jedná se fakticky o nadstavbu, spočívající v tom že "nad" ADSL se přidá ještě protokol IP. To umožňuje dominantnímu operátorovi účtovat si více (za více poskytnutých služeb), způsobem který je pravým opakem "unbundlingu", na který se klade tak velký důraz právě u zpřístupnění místní smyčky: alternativní operátor si nemůže koupit právě a pouze ty služby, o které má zájem (zde: na úrovni bitového proudu), ale musí si k nim přikoupit i další služby - konkrétně služby IP sítí, které by třeba chtěl poskytovat sám. Dalším důsledkem je i to, že dominantní operátor skrze tento "přídavek" v podobě IP služeb velmi striktně předepsal všem ostatním, jak bude vypadat poskytované řešení i po technické stránce. Důsledky jsou dnes již zcela zřejmé: všechny nabídky služeb na bázi ADSL jsou co do svých parametrů úplně stejné. Alternativní operátoři ani internetoví provideři nemohou nabídnout svým zákazníkům služby koncipované tak, jak by oni považovali za vhodné - mohou pouze přeprodávat to, co jim "nadefinoval" Telecom.

Bitstream je z tohoto pohledu jakási "zlatá střední cesta", po stránce ekonomické, realizační i "odbytové". Pravdou je, že direktiva EU 2887/2000/EC o zpřístupnění místní smyčky se k němu staví jako k volitelné záležitosti: požaduje povinně plný a sdílený přístup, zatímco bitstream ponechává jako volitelný. Novější direktivy EU, zejména ty které definují nový regulační rámec elektronických komunikací, však již chápou bitstream nikoli jako volitelný, ale jako povinný - odráží totiž praktickou zkušenost zemí EU, že bitstream je pro rozvoj telekomunikačního trhu naopak velmi důležitý.

Kdo chce bitstream a kdo ne

Během své přípravy v nové podobě (pouze o zpřístupnění) prošla novela zajímavým vývojem. Bitstream byl do jejího návrhu opakovaně zařazen, aby z něj byl zase opakovaně vyřazen. Verze, která nakonec prošla vládou a dostala se do Parlamentu, bitstream neobsahovala.

Komu zařazení bitstreamu do novely vyhovuje a komu naopak ne, není těžké uhádnout. Pro alternativní operátory a internetové providery je bitstream řešení, jak by jim umožnilo uvést na trh nové služby datového charakteru efektivněji (oproti plnému a sdílenému přístupu), a v cenách a v provedení, které mohou ovlivnit podstatně více oproti přístupu k "IP proudu" (jako dnes u služeb na bázi ADSL). Naproti tomu z pohledu dominantního operátora by zavedení bitstreamu znamenalo poskytnutí většího prostoru jeho konkurenci.

Zajímavé je jistě i stanovisko předkladatele novely, tedy Ministerstva informatiky. To se staví k zavedení bitstreamu záporně, zejména proto že trvání na jeho zavedení by podle názoru MI ČR zkomplikovalo až znemožnilo průchod novely Parlamentem.

Jak se novela dostala do Parlamentu

Novela telekomunikačního zákona prošla vládou (bez bitstreamu) a byla následně předložena i Parlamentu. Poslanecká sněmovna ji zařadila na program své 10. schůze, a její 1. čtení proběhlo 26. 2. 2003. Diskuse, která k tomu proběhla, naznačila že přijetí této novely nebude zdaleka tak rutinní a bezproblémové, jak předkládající Ministerstvo informatiky očekávalo.

Ministr Vladimír Mlynář označil návrh za "bezesporný", který neřeší žádné jiné problematické okruhy na telekomunikačním trhu kromě samotného zpřístupnění (proto, že vše ostatní bude řešeno v rámci nově připravovaného zákona o elektronických komunikacích):

Zcela opačného názoru byl exministr Martin Říman, který novelu označil za "jeden ze zásadních průlomů do vlastnického práva", neboť je skrze ni "významným způsobem porušena zásada nedotknutelnosti soukromého vlastnictví". Jak vyplynulo z jeho vystoupení, za správné by považoval to, aby si každý operátor budoval své vlastní přístupové sítě. Princip zpřístupnění podle něj působí proti technologickým inovacím, a navíc prý není až tak nutný, protože u nás už žádný monopol vlastně nemáme. Je ochoten zpřístupnění akceptovat jen jako dočasné řešení, které má vyrovnat určitý momentální handicap některých nastupujících operátorů, a proto se bude zasazovat o časové omezení povinnosti zpřístupnění.

Výsledkem 1. čtení v Poslanecké sněmovně bylo usnesení č. 294, které přikázalo novelu k projednání Hospodářskému výboru. Návrh ministra Mlynáře na zkrácení celého legislativního procesu přijímání novely byl zamítnut.

Co rozhodl Hospodářský výbor

Hospodářský výbor projednal návrh novely tento týden v úterý. Na programu jednání se sešla celá řada pozměňovacích návrhů, z nichž ale většina nebyla přijata. Byla mezi nimi i skupina pozměňovacích návrhů od poslance Milana Cabrnocha (ODS), zahrnující požadavek na opětné začlenění bitstreamu do novely.

Sám poslanec Cabrnoch ale není členem hospodářského výboru (působí ve Výboru pro sociální politiku a zdravotnictví), a na jednání hospodářského výboru nebyl přítomen. Navíc předseda hospodářského výboru (Josef Hojdar, ČSSD) , který jednání řídil, uvedl že poslanec Cabrnoch se ke zmíněným pozměňovacím návrhům nehlásí, neví o nich a je prý vším překvapen. Už to vypadalo, že se hospodářský výbor těmito "anonymními" pozměňovacími návrhy nebude vůbec zabývat, když tu je (na výzvu předsedajícího) "vzal za své" jiný poslanec, konkrétně Ladislav Býček (KSČM).

Ani poté však návrh na opětné zařazení bitstreamu neprošel. Stalo se tak i díky tomu, že se proti bitstreamu postavil i předkladatel, tedy ministr Mlynář. Znovu zopakoval, že hlavním důvodem je obava, že by novela poté vůbec neprošla. To označil za "katastrofickou představu", jejímuž naplnění hodlá předejít. Jako podpůrný argument uvedl také to, že bitstream bude řešen v připravovaném zákonu o elektronických komunikacích, neboť je součástí nového regulačního rámce elektronických komunikací. Ministr Mlynář však uvedl jako argument také tvrzení, že:

Proti bitstreamu si přisadil i exministr dopravy a spojů Schling (ČSSD), který je také členem hospodářského výboru. Jako argument uvedl, že proti bitstreamu je dokonce i Česká asociace kompetitivních komunikací (ČAKK). Pravda je ale spíše opačná: právě tato asociace byla velmi aktivním propagátorem bitstreamu a dlouho bojovala za jeho zavedení. Teprve s vědomím jednoznačného stanoviska ministerstva informatiky, že zařazení bitstreamu by značně zkomplikovalo až znemožnilo přijetí celé novely jako takové, od jeho aktivního prosazování ustoupila.

Argumentace poslance Schlinga však byla zajímavá i jinak. Přirovnal totiž současné volání po bitstreamu k volání po zavedení volby operátora při přípravě stávajícího (dnes platného) telekomunikačního zákona (zákona č. 151/2000), který zavedení tohoto institutu odložil o dva roky. Uvedl, že tehdy stanovené termíny byly reálné, a že dnešní zájem o zmíněné mechanismy je malý a praktický efekt minimální. Nevím, asi žiji v jiné realitě - když právě díky volbě operátora klesají ceny meziměstských hovorů, a výrazně je zlevňuje dokonce i Český Telecom, kterému klesají výnosy z hovorného o desítky procent. To rozhodně není "minimální efekt".

Své celkově záporné stanovisko ke zpřístupnění místní smyčky na jednání výboru zopakoval i druhý exministr, Martin Říman (ODS). Prohlásil dokonce, že nevidí rozdíl mezi bitstreamem a samotným zpřístupněním, neboť oba jsou zásadním zásahem do soukromého vlastnictví. Podle "slibu", učiněného při projednávání v 1. čtení před celou sněmovnou, také předložil pozměňovací návrh na časové omezení povinnosti zpřístupnění místní smyčky na maximálně 5 let - ale tento jeho návrh nebyl přijat. Stejně tak neprošla snaha poslance Římana změnit skrze novelu statut rozhodnutí regulátora, která podle něj mají mnohdy "pofiderní úroveň" (proti čemuž se ihned ohradil přítomný předseda ČTÚ).

Mezi pozměňovacími návrhy se objevily i takové zajímavosti, jako např. snaha dát regulátorovi úkol "vydat síťový plán využití kmitočtového spektra účastnických vedení pro potřeby plného a sdíleného přístupu k účastnickým vedením" (neboli stanovit, na jakých frekvencích mají pracovat různé technologie nasazené na místní smyčku). Avšak ani tento návrh, ani řada dalších přijata nebyla.

Z těch, co naopak byly přijaty, je zřejmě nejvýznamnější návrh zařadit do novely ustanovení rušící odstavec 15 paragrafu 107 stávajícího telekomunikačního zákona, který dnes říká:

Další projednávání novely, tentokráte již opět v celém plénu, bude na pořadu 16. schůze sněmovny, které začíná 13.5.2003.