Historie naší liberalizace, díl XII: Vznik nezávislého regulátora

Telekomunikační trh, který se má rozvíjet ku prospěchu uživatelů telekomunikačních služeb a nikoli ku prospěchu jednoho nebo několika subjektů, které na něm působí, musí fungovat otevřeným a korektním způsobem. Lze si představit, že musí připomínat hřiště, na kterém se hraje férově a bez podrazů či jiných nečistých praktik. Samozřejmě jsou k tomu nutná určitá "pravidla hry", která jsou dána zákonem (v našem konkrétním případě telekomunikačním zákonem č. 151/2000 Sb.) a která nastavují základní mantinely pro celou "hru". Kromě toho ale nesmí ani na pomyslném "telekomunikačním hřišti" chybět dostatečně autoritativní rozhodčí, který dbá na dodržování pravidel a celkovou "čistotu" hry, řeší případné spory a eventuelně i dopracovává konkrétní detaily v rámci prostoru, který mu k tomu zanechávají příslušná pravidla (telekomunikační zákon).

Vrátíme-li se zpět od sportovní metafory ke každodenní realitě, je z hřiště rázem celý telekomunikační trh a z hráčů na něm jednotliví telekomunikační operátoři. Rozhodčím pak je subjekt, označovaný obecně jako národní regulační orgán (zkráceně národní regulátor). Má-li jeho působení vést k tomu, aby "průběh hry" maximalizoval pozitivní efekt trhu pro celou společnost a ne jen pro některé její velmi dílčí části, musí být takovýto regulátor nezávislý na nejrůznějších vlivech. Nesmí být například spojen se žádným z operátorů, kteří na tomto trhu působí (aby se nesnažil ovlivňovat "průběh hry" v jeho prospěch). Stejně tak ale nesmí být závislý ani na partikulárních zájmech státu, aby chování trhu neovlivňoval ani v duchu jeho případných zájmů (u nás například v zájmu maximalizace výnosů z dosud nedokončené privatizace některých operátorů). Proto musí být příslušný regulátor skutečně nezávislý a mít prostor a podmínky pro nezávislé působení.

Nezávislost regulátora je natolik důležitá, že musí být zakotvena přímo v zákoně. V našem případě jde o telekomunikační zákon (zákon č. 151/2000 Sb.), který definuje postavení, pravomoci i povinnosti Nezávislého regulačního orgánu (NRO) a činí z něj samostatný "správní úřad pro výkon státní správy, včetně regulace ve věcech telekomunikací".

Co má regulátor na starosti?

V předchozím odstavci jsme si naznačili, jaké jsou úkoly regulátora v obecné rovině: má za úkol starat se o celkovou korektnost a "čistotu hry" na telekomunikačním trhu. Vedle regulátora však i v době existence otevřeného telekomunikačního trhu působí i ministerstvo dopravy a spojů, která také má určité úkoly v této oblasti. Jak je tedy mezi oba subjekty rozdělena příslušná pravomoc (i odpovědnost)?

Podle telekomunikačního zákona vykonává státní správu v záležitostech telekomunikací jak ministerstvo, tak i regulátor. Ministerstvo dopravy a spojů je přitom zodpovědné v první řadě za:

• tvorbu telekomunikační politiky
• stanovování principů a hlavních pravidel státní regulace v telekomunikacích
• mezinárodní vztahy (včetně vztahů k EU)
• plnění mezinárodních závazků.

Ostatní pravomoci v oblasti státní správy telekomunikací byly zákonem svěřeny regulátorovi, který by měl vykonávat běžnou správní činnost při aplikaci telekomunikačního zákona. Pojďme si nyní naznačit alespoň některé konkrétní aktivity, které do toho mohou a musí spadat.

Asymetrická regulace

V dnešní době se například hodně diskutuje o tzv. asymetrické regulaci. Jak již příslušný přívlastek naznačuje, jde o působení které není stejné vůči všem subjektům, ale na někoho je přísnější a na někoho méně přísné. Takováto asymetrie však nemá za cíl vytvářet nějakou nerovnováhu, ale naopak existující nerovnováhu kompenzovat, tak aby výsledkem byly rovné šance pro všechny subjekty. Musíme si totiž uvědomit, že zejména v době těsně po otevření telekomunikačního trhu na něm budou působit dva typy subjektů - dominantní operátor, již značně "rozjetý" ve svých aktivitách, s již vybudovaným zázemím, zdroji a infrastrukturou (z doby, kdy telekomunikační trh ještě vůbec nebyl trhem ale monopolním prostředím). Vedle něj pak na tento trh vstupují noví operátoři (obvykle označovaní jako "alternativní"), kteří významnější zázemí dosud nemají a musí jej teprve nějak vybudovat. Jejich šance uspět proti silnému a již etablovanému dominantnímu operátorovi, v prostředí ponechanému čistě na působení tržních sil, by byly prakticky nulové. Proto je zapotřebí, aby regulátor vytvářel nestejné podmínky na trhu - aby více svazoval (více reguloval) aktivity dominantních operátorů, a naopak dával větší volnost teprve nastupujícím alternativním operátorům, dokud se náležitě neuchytí na trhu.

Součástí takovéto asymetrické regulace je například regulace cen tzv. univerzální služby. To v praxi znamená, že ceny za základní hlasové služby (poskytované společností Český Telecom v rámci univerzální služby) jsou regulovány, zatímco ceny obdobných služeb alternativních operátorů (bez dominantního postavení na trhu) regulovány nejsou a řídí se jen působením trhu.

Regulací k deregulaci

"Asymetrickou regulaci" je tedy vhodné chápat ve výše uvedeném smyslu. Pokud se dnes stále častěji hovoří o potřebě zvýšené regulace, není to míněno jako volání po větším utlumení rozvoje telekomunikačního trhu jako takového. Je to volání po asymetrické regulaci jako prostředku pro důslednější vyrovnání nerovnováhy, která na našem telekomunikačním trhu stále existuje a brání jeho výraznějšímu rozvoji.

S postupem času, s tím jak se budou vyrovnávat poměry na telekomunikačním trhu, bude potřeba asymetrické regulace slábnout, až by měla zmizet úplně. Role regulátora coby rozhodčího dbajícího na dodržování korektnosti nejspíše nikdy nezanikne, ale také ona se bude moci měnit - nejspíše z proaktivní formy na formu reaktivní, která napravuje eventuelní excesy, pokud by k nim došlo.

Rozhodování sporů

Nestejné (asymetrické) postavení různých operátorů v praxi velmi znesnadňuje uzavírání vzájemných dohod mezi nimi, zejména v době těsně po otevření celého telekomunikačního trhu. Zatímco operátoři se stejným postavením (co do vybudovaného zázemí, klientely atd.) se obvykle dokáží dohodnout bez výraznějších obtíží i na tak důležitých věcech, jakými jsou tzv. propojovací dohody, v případě subjektů s nestejným postavením je dosažení dohody nesmírně obtížné. Nezřídka se stává, že nestejné vyjednávací pozice jsou zneužívány ke konkurenčnímu boji a vzájemná dohoda je prakticky nemožná. V takovém případě se operátoři obrací právě na nezávislého regulátora se žádostí o rozsouzení jejich vzájemné nedohody (resp. sporu). Regulátor samozřejmě musí mít k takovémuto rozsouzení oporu v zákoně, který explicitně říká jak má postupovat.

U nás k takovéto situaci došlo zejména v souvislosti s propojovacími dohodami, a v rámci nich hlavně kvůli cenám za propojení. Zde musel regulátor vyřešit spor stanovením závazné metodiky pro výpočet propojovacích poplatků, a když ani poté nebyli operátoři schopni dojít ke vzájemné dohodě, musel jim regulátor přímo nadiktovat příslušné ceny za propojení i další podmínky.

Obecná pozice regulátora při posuzování takovýchto sporů by přitom měla být taková, že přednost vždy má vzájemná dohoda příslušných subjektů. Teprve když takováto dohoda není možná, může (a má) zasahovat regulátor.

V současné době se například vede určitý spor o to, zda regulátor má mít právo vstupovat do probíhajících jednání mezi operátory až v okamžiku, kdy jej k tomu některá ze zúčastněných stran explicitně vyzve (k tomu, aby řešil již vzniklý problém). Tak to ostatně vymezuje i u nás platný telekomunikační zákon (č. 151/200 Sb.). Podle představ evropské unie a její nově vznikající telekomunikační legislativy by ale regulátor měl mít právo vstupovat do probíhajících jednání mezi operátory i na základě vlastního podnětu, aniž by o to byl některou ze zúčastněných stran požádán.

Udělování licencí a správa neobnovitelných zdrojů

Významným úkolem nezávislého regulátora na telekomunikačním trhu je i praktická realizace základních pravidel o tom, kdo "smí být připuštěn do hry". Regulátor například vydává licence k provozování takových činností, ke kterým je licence nutná, a zajišťuje registrace u těch činností, kde stačí aby se příslušní operátoři pouze registrovali jako poskytovatelé těchto služeb. Stejně tak regulátor vydává generální povolení (univerzální licence) a kontroluje jejich dodržování, všude tam kde k tomu má prostor a oprávnění vyplývající ze zákona. Přitom samozřejmě musí dbát na to, aby svou praktickou licenční politikou nikoho nediskriminoval ani zbytečně neomezoval, ale naopak podporoval rovné šance pro všechny zájemce o působení na telekomunikačním trhu.

Vydávání licencí, resp. "počty hráčů na hříšti", však mohou v praxi být omezeny fyzikálními zákony, nejčastěji dostupností vhodných frekvencí a dalších neobnovitelných přírodních zdrojů. Dalším úkolem regulátora proto je s těmito zdroji co nejefektivněji hospodařit, včetně takového jejich přidělování, které sleduje zájmy celého trhu jako takového a všech jeho uživatelů.

V neposlední řadě je nezastupitelná role regulátora i v techničtějších oblastech, včetně technické standardizace, koordinace číslovacích plánů atd.

Historie ČTÚ

U nás se nezávislým regulačním orgánem stal Český telekomunikační úřad, a to k datu 1.7.2000 - neboli ke stejnému datu, k jakému vstoupil v platnost (účinnost) samotný telekomunikační zákon podle kterého byl ustaven. Nevzniknul ale "na zelené louce", nýbrž transformací z již dříve existujícího Českého telekomunikačního úřadu, který ale měl do té doby jiný statut.

Původně byl Český telekomunikační úřad ustaven k 1.1.1993, jako součást tehdejšího Ministerstva hospodářství (a tudíž byl nutně svázán se zájmy tohoto ministerstva). Později, k 1. listopadu 1996, přešel Český telekomunikační úřad pod Ministerstvo dopravy a spojů, kde se stal jedním z jeho úseků. V této roli "vydržel" až do konce prvního pololetí roku 2000, kdy byl na základě nového telekomunikačního zákona "osamostatněn" (odtržen od ministerstva dopravy a spojů) a přetransformován na samostatný orgán státní správy.

První aktivity ČTÚ v roli nezávislého regulátora

Prvním úkolem, s kterým se nový nezávislý regulátor musel vyrovnat, bylo vydávání telekomunikačních licencí. Zájemci o působení na budoucím telekomunikačním trhu o ně začali žádat opravdu ihned, jakmile to bylo možné - bezprostředně po nabytí účinnosti nového telekomunikačního zákona (k 1.7.2000).

ČTÚ má na vydání licencí lhůtu 40 dnů (ve zvláště složitých případech 120 dnů). Operátorům, kteří o licence požádali hned v prvních červencových dnech roku 2000, je udělil v samém závěru září téhož roku, tedy za cca 90 dnů.

Jak se později ukázalo, tento časový odstup (spolu s termínem účinnosti samotného telekomunikačního zákona) byl příliš pozdní na to, aby noví alternativní operátoři stihli uzavřít první propojovací dohody s dominantním operátorem pevných sítí ještě před magickým datem 2001 (což ale bylo ovlivněno také dalšími skutečnostmi, o kterých si povíme příště).

Proto do magického roku 2001, coby prvního roku otevřeného telekomunikačního trhu, jsme vstoupili bez jediné uzavřené propojovací dohody, a tudíž i bez jakékoli faktické konkurence na telekomunikačním trhu. První "křest ohněm" pro nového regulátora pak přišel velmi záhy poté, když se na něj obrátili alternativní operátoři kvůli neschopnosti uzavřít propojovací dohodu s dominantním operátorem. Ale o tom opravdu až příště.