Zlatý padák, výsměch liberalizaci nebo alibi?

Záměr vytvořit jednotnou komunikační infrastrukturu pro celou veřejnou správu není ničím novým - objevil se již ve Státní informační politice (SIP), schválené koncem května roku 1999, a posléze se dostal jako jeden z konkrétních úkolů i do Akčního plánu realizace SIP-u. Základní představa o podstatě "jednotné komunikační infrastruktury" je taková, že jde o společnou síť, ke které jsou připojeny jednotlivé subjekty veřejné správy (tedy subjekty ze státní správy, což jsou například ministerstva, a subjekty samosprávy, což jsou např. obce, města atd.), a v rámci této společné infrastruktury také mezi sebou komunikují. Harmonogram, obsažený již v původní Státní informační politice, počítal s tím že ještě koncem roku 1999 bude vyřešen způsob správy páteřních částí této infrastruktury a budou připraveny zásady výběru provozovatelů této infrastruktury. Samotná infrastruktura pak měla být vytvořena v průběhu roku 2000 a měla propojit kontaktní místa veřejné správy a vybrané úřady. Tolik alespoň předpokládal původní harmonogram, schválený vládou v květnu 1999 v rámci SIP-u.

První odklad

K prvnímu posunu termínů došlo ještě v roce 1999, v souvislosti se schválením Koncepce budování ISVS (Informačních systémů veřejné správy). Podle této koncepce bylo hlavním úkolem stanovit jasně formulované požadavky na infrastrukturu a následně "vypracovat návrh koordinace komunikační infrastruktury orgánů veřejné správy, včetně případného zřízení účelové organizace pro poskytování společných služeb". Tento úkol byl konkrétně přidělen tehdejšímu Úřadu pro státní informační systém (dnes: Úřadu pro veřejné informační systémy), s termínem červen 2000.

V rámci Koncepce budování ISVS došlo také k upřesnění základních principů, podle kterých by vše mělo být řešeno. Komunikační infrastruktura měla

"komplexně vyřešit technické, síťové, aplikační, bezpečnostní a organizační problémy související s datovou komunikací vůči všem subjektům, a to jak pro vlastní orgány státu, tak pro externí subjekty, tj. občany, podnikatelské subjekty a podobně".

Kromě toho Koncepce budování ISVS říká, že

"Řešení musí být dostatečně "otevřené", nesmí být vázáno na nějakou vlastní technologii určité firmy nebo určitou hardwarovou či softwarovou platformu",

což dále upřesňuje kategorickým požadavkem:

"V České republice existuje několik celoplošných komunikačních sítí. Výběr a následný projekt musí být dán pravidly volné soutěže na základě provedených analýz především s ohledem na ekonomickou efektivitu, spolehlivost, bezpečnost a dostatečnou kapacitu."

V omezenějším rozsahu se úkol vybudovat společnou komunikační infrastrukturu dostal i do Akčního plánu realizace Státní informační politiky, který byl vládou schválen v květnu roku 2000. Zde byl celý úkol definován takto:

Vytvořit základní komunikační infrastrukturu veřejné správy a zdravotního pojištění, spojující kontaktní místa veřejné správy a zdravotního pojištění, vybrané územní organizace a centrální úřady, které provozují vybrané agendy a zpřístupňují základní registry

Nositelem tohoto projektu byl ÚSIS (dnes přeměněný na ÚVIS) a termínem dokončení se stal rok 2002. Celý projekt měl být realizován na základě návrhu Koncepce komunikační infrastruktury a jejím schválením vládou v termínu VI/2000.

Zlatý padák?

Vše nasvědčuje tomu, že požadovanou koncepci se nepodařilo vypracovat ani schválit - alespoň ve veřejně dostupných zdrojích jsem o takovéto koncepci nenašel žádnou zmínku.

Místo toho se počátkem prosince loňského roku objevuje pokus řešit vše na bázi outsourcingu. Tedy pověřit budováním a provozováním komunikační infrastruktury externí komerční subjekt, který by se postaral o vše potřebné, zatímco veřejná správa by byla uživatelem jeho služeb a platila pouze za poskytnuté služby. To je samo o sobě velmi rozumný přístup. Nicméně navrhovaný způsob realizace už zdaleka tak rozumný nebyl.

Jak jsem psal 11. prosince loňského roku zde na Lupě, v článku "Zlatý padák pro odcházející monopol", představa (pocházející zřejmě od MDS ČR) byla taková, že externím provozovatelem by byl Český Telecom - ovšem ne jako vítěz veřejného výběrového řízení, ale jako přímo určený subjekt kterému by vláda udělila výjimku ze zákona o zadávání veřejných zakázek. Kromě toho měl podle tehdejších představ Telecom "obhospodařovat" podstatně více než jen síťovou infrastrukturu určenou potřebám datových přenosů - vlastně úplně všechno, včetně všech telefonů, počítačů, lokálních počítačových sítí, a snad i aplikací:

• Komunikační infrastruktura by zahrnovala poskytování hlasové fixní a mobilní služby, datových a multimediálních služeb, včetně všech typů terminálů - standardní pevný telefon, mobilní telefon, PC, atd.
• Komunikační infrastruktura bude zajišťovat služby uvnitř jednotlivých subjektů státní správy, mezi nimi a mezi nimi a okolním světem,
• Požadavek na komplexní řešení … umožňuje integrovat dnešní systémy státního a veřejného sektoru do celkového řešení, včetně možnosti zajištění provozu těchto systémů ze strany ČESKÉHO TELECOMU, a.s.
• ČESKÝ TELECOM, a.s. může poskytovat jednotlivým subjektům státní správy a samosprávy komplexní outsourcing všech komunikačních systémů, vnitřní kabeláže a dohledu serverů a PC, a to samostatně či ve spolupráci s renomovanými partnery, integraci stávajících systémů, případně převzetí příslušných technických pracovníků státní správy, zajištění housingu ve vlastních prostorách s ostrahou apod.

V prosinci loňského roku, krátce před otevřením našeho telekomunikačního trhu, zapůsobil tento návrh doslova jako bomba - místo toho, aby vláda podpořila faktický nástup konkurence a skutečnou liberalizaci telekomunikačního trhu, by realizací takovéhoto návrhu jen o to více utvrdila dominantní postavení Telecomu a naopak zabrzdila jeho nastupující konkurenty. Ostatně, zmíněný návrh se ani netajil tím, že jedním z jeho cílů je i posílení tržní hodnoty Telecomu, ve kterém má stát majoritní podíl a chystá se jej prodat.

Jak reaguje veřejnost?

Jakkoli se celá představa všeobjímající zakázky udělené bez výběrového řízení jedinému předem určenému subjektu může zdát nesmyslná, přesto nezanikla. Dočkala se řady odsuzujících ohlasů (například z Českého fóra pro informační společnost), ale stejně tak se našly i významné hlasy podporující celou myšlenku outsourcingu s jediným osloveným subjektem. Jde konkrétně o SPIS (Sdružení pro informační společnost), který se vyjádřil kladně, ovšem s jednou podstatnou výhradou:

Podporujeme [..] výzvu jednomu zájemci za podmínky, že oslovená společnost vytvoří transparentní podmínky pro vznik skupiny subdodavatelů z řad firem v oboru informačních a komunikačních technologií a telekomunikačních společností, kteří budou tento projekt realizovat pod jejím vedením.

A je to tady znovu

Celý návrh na outsourcing komunikační infrastruktury veřejné správy šel minulý týden do vlády, a to ve dvou variantních podobách: první předpokládala řádné výběrové řízení, zatímco druhá oslovení jednoho konkrétního subjektu (Českého Telecomu). Zajímavé je, že ještě v rámci připomínkového řízení bylo pro druhou variantu navrhováno "obejít" výběrové řízení pomocí paragrafu 50, bodu 1 písmena a zákona č. 199/1994 Sb. o veřejných zakázkách, který říká že přímé oslovení jednoho zájemce je přípustné

v případě naléhavé potřeby, jde-li o ohrožení životů nebo zdraví lidí, havárii, přírodní katastrofu nebo hrozí-li nebezpečí škody velkého rozsahu, nebo rozhodne-li tak vláda České republiky.

Vláda na svém zasedání 21.3.2001 dala před řádným výběrovým řízením přednost variantě přímého oslovení jednoho zájemce, konkrétně Českého Telecomu. Podle jejího usnesení (č. 271/01) se tak ale stalo nikoli na základě citovaného písmene a zákona č. 199/1999 Sb. ("rozhodne-li tak vláda ČR"), ale na základě písmene b, které říká že oslovení jediného zájemce je možné

v případě specializované veřejné zakázky v případech, kdy plnění veřejné zakázky může poskytnout jediný zájemce o veřejnou zakázku,

Další zajímavostí je, že oproti původnímu návrhu se do vládního usnesení nedostal odkaz na konkrétnější zadání, a místo toho se zde prosadil jiný přístup:

• bude jmenována meziresortní komise, která do 27. dubna 2001 připraví (přesněji: dopracuje) podrobné zadání a požadavky na provozovatele a poskytovatele komunikační infrastruktury ISVS
• ministr a vedoucí Úřadu vlády (tj. ministr Březina) předloží ve spolupráci s ministry dopravy a spojů a vnitra vládě do 17. května 2001 návrh rámcové smlouvy na poskytování služeb komunikační infrastruktury ISVS s osloveným zájemcem a návrh na určení orgánu, který by měl zastávat roli koordinátora a reprezentanta státu vůči tomuto subjektu,

Jak je to se zadáním?

Usnesením vlády dostal Telecom přiklepnutu zakázku, jejíž konkrétní podobu dnes nezná ani on, ani zadavatel (resp. vláda). Na tiskové konferenci, která následovala po předmětném zasedání vlády, ministr dopravy a spojů Jaromír Schling na rovinu řekl, že vláda neumí takovéto zadání napsat:

… u té infrastruktury informačních systémů veřejné správy nejsme schopni přesně specifikovat podmínky pro vyhlášení normální veřejné soutěže, nějakého širšího výběru tak, aby bylo možno získat srovnatelné nabídky. Kdyby to takto snadné bylo, tak bychom asi volili tu cestu výběrového řízení. Ale jestliže nemůžete přesně specifikovat zadání, tak pak to výběrové řízení s vysokou pravděpodobností by přineslo předložení řady neporovnatelných nabídek a byli bychom po půl roce tam, kde jsme teď.…

Následně ministr Schling naznačil, že celé zadání bude vznikat iterativně, ve spolupráci s oslovenou firmou. Tomu odpovídá i vyjádření generálního ředitele Českého Telecomu Přemysla Klímy na nedávné konferenci ISSS, kde se o celé kauze diskutovalo. Klíma zde řekl, že Telecom má teď asi 6 týdnů na sestavení své nabídky, kterou "dá do desek, sváže mašličkami a odnese vládě". O tom, co se bude dít dál, lze jen spekulovat - bude meziresortní komise s radostí akceptovat to, co jí Telecom v mašličkách přinese? Nebo bude prosazovat nějaké své představy a konkrétní požadavky?

Zde vidím prvního "zakopaného psa" - jaké příslovečné páky bude mít zadavatel, resp. meziresortní komise na dodavatele, který již "je na koni" a dost dobře nemůže být "shozen ze sedla", když byl usnesením vlády vybrán a zakázku již dostal? Jaké šance budou mít vládní vyjednavači při jednání s ním? Podaří se jim dosáhnout nějakého dalšího zvýhodnění oproti tomu, co Český Telecom nabídne sám? Moc nadějí jim nedávám.

Ostatně, někteří mají jasno již dnes. Na zmiňované konferenci ISSS uvedl ministr Březina, že podle odhadů by outsourcing komunikační infrastruktury ISVS měl přinést úsporu až 20 procent nákladů! To při odhadovaném objemu celé zakázky (2 až 5 miliard ročně, podle odhadu Inside Weekly) opravdu nejsou malé peníze - ale zamyslel se někdo nad tím, jaké úspory by mohly přinést konkurenční tlaky mezi operátory? Co kdyby vláda aspoň po určitou dobu "iterovala" své požadavky paralelně s několika operátory, kteří by neměli jistotu předvýběru za svými zády a tudíž by určitě byli vstřícnější ve vyjednávání?

Co všechno bude zakázka zahrnovat?

Zajímavou otázkou je jistě i to, co všechno bude zahrnuto do "komunikační infrastruktury ISVS". U prosincového pokusu to bylo vcelku jednoznačně řečeno - šlo o "všechno", včetně hlasových přenosů a mobilů, včetně počítačů atd. Z toho, co vláda minulý týden schválila a Telecomu přiklepla, již není patrné o co přesně by mělo jít (a toto by mělo být upřesněno meziresortní komisí, případně nabídnuto samotným Telecomem, viz výše).

Určitou představu o požadovaném rozsahu služeb však může poskytnout první verze návrhu určeného vládě (přesněji verze určená pro připomínkové řízení), která přesnější vymezení obsahovala. Zde se celkem jednoznačně pravilo, že se má jednat o přenosové služby fungující na úrovni fyzické a linkové vrstvy ISO/OSI! To ve své podstatě znamená pronájem okruhů, ať již fyzických nebo virtuálních, realizovaných na sdílené infrastruktuře pomocí technologií jako je např. ATM nebo Frame Relay, a nikoli služby vyšších úrovní (počínaje síťovou vrstvou, typicky s protokolem IP). Dokládá to ostatně i následující citát:

Jednotlivé subjekty veřejné správy by si podle této koncepce již nadále neobjednávaly dílčí komunikační služby např. pronájem telekomunikačního okruhu mezi lokalitou A a lokalitou B, ale pouze a jedině připojení té či oné lokality ke komunikační službě s definovanou kvalitou služby.

Pokud by takovéto omezení jen na fyzickou a linkovou vrstvu skutečně zůstalo, jde vlastně jen o poskytování přenosové kapacity "nastojato" na bázi vhodné sdílené infrastruktury, bez další významnější přidané hodnoty. Trh s těmito službami je u nás již delší dobu skutečně otevřen a existuje zde reálná konkurence - což ostatně konstatuje i citovaná Koncepce budování ISVS, když říká že:

V České republice existuje několik celoplošných komunikačních sítí.

Pravdou možná je, že "celoplošná komunikační síť" Telecomu je rozvedena do největšího počtu lokalit, ale to by ještě nemělo být záminkou k závěru že Telecom je jediným, kdo dokáže splnit to co vláda ještě nedokázala ani zformulovat.

Navíc, právě u poskytování přenosových služeb na úrovni fyzické a linkové vrstvy, mi poněkud uniká samotná podstata outsourcingu - vždyť jednotlivé resorty si až na výjimky samy nebudují své vlastní přenosové trasy na těchto úrovních (nezakopávají do země vlastní kabely), ale místo toho si pronajímají příslušné okruhy od těch telekomunikačních operátorů, kteří jim je dokáží nabídnout za nejlepších podmínek. Teprve nad těmito přenosovými okruhy si budují a provozují vlastní sítě (tj. používají vlastní aktivní prvky charakteru směrovačů atd.). Pokud ale bude realizována společná komunikační infrastruktura na úrovni fyzické a linkové vrstvy, zůstane na vyšších vrstvách vše beze změny - pouze se zruší okruhy pronajaté od jednoho operátora a místo nich se použijí (virtuální) přenosové okruhy pronajaté od jiného (pro všechny stejného) operátora. Současně s tím nejspíše dojde i k tomu, že resorty přijdou o tu část svých rozpočtů, která připadá na pronájem přenosových okruhů, a příslušné prostředky zůstanou "na jedné hromadě" a půjdou společně jedinému dvornímu dodavateli přenosových služeb.

Opravdu ale potřebujeme něco takového? Opravdu musíme takovýmto způsobem ničit konkurenci na telekomunikačním trhu? Právě tu konkurenci, která by svým blahodárným působením mohla snížit ceny podstatně více, než kolik budou obnášet množstevní slevy které laskavě nabídne dominantní operátor jsoucí v pozici, kdy si on může diktovat podmínky?

Co říkají politici?

Na nedávné konferenci ISSS jsem zaznamenal několik zajímavých zdůvodnění z úst politiků. Například hlavním argumentem ministra Březiny bylo to, že už je konečně třeba přestat s tím, aby si jednotlivé resorty budovaly samostatné a oddělené sítě, a přešlo se na jednu společnou komunikační infrastrukturu. Snad jsem v předchozím odstavci dostatečně vyjádřil svůj názor, že pokud bude společná komunikační infrastruktura limitována jen na fyzickou a linkovou vrstvu, k něčemu takovému nedojde - nadále budou budovány samostatné resortní sítě, pouze "nad společnými dráty" (a s určitou centralizací finančních toků jdoucích na pronájem "drátů"). Na schopnost jednotlivých sítí vzájemně spolupracovat to nebude mít žádný vliv, stejně jako na provozované aplikace.

Ještě dalším výrokem, který jsem na ISSS slyšel z úst politiků, je to že výběrové řízení by trvalo neúnosně dlouho, protože neúspěšní uchazeči by se odvolávali a tím blokovali výsledek. Tomuto argumentu rozumím, ale zdráhám se jej akceptovat - co mají dělat všichni ostatní, kteří si na rozdíl od vlády nemohou udělit výjimku? Nepotřebuje tady někdo spíše dohnat skluz, ke kterému došlo jeho vinou ?

Další argument, kterému nerozumím, je tvrzení některých politiků že nemá smysl (či je dokonce falešnou hrou) usilovat o výběrové řízení, když by to stejně vyhrál Telecom. Je docela dobře možné, že by to skutečně vyhrál, ale to by bylo úplně o něčem jiném - tady by vyhrál po zásluze, na základě toho co dokáže nabídnout, a ne na základě jakéhosi obskurního administrativního rozhodnutí, které zcela popírá předchozí deklarace a záměry (např. ve schválené Koncepci budování ISVS). Navíc by velmi pravděpodobně musel nabídnout vstřícnější podmínky, protože by musel soupeřit s reálnými konkurenty. Takhle vlastně naše vláda, možná i nechtěně, vyslala do svého okolí velmi zřetelný signál: konkurenci na telekomunikačním trhu si u nás pěstovat nebudeme!